2013年1月3日現在。今月下旬にも日本国憲法下の183回目の国会である常会、いわゆる通常国会が召集される見込みです。通常国会最大のテーマは、予算審議です。

■予算成立は5月？

今年は、総選挙や政権交代によって予算編成が難航していることもあり、平成25年度予算の成立は5月ごろになるとも言われています。3月中に予算を成立させ、4月から執行することが原則なので、もし5月に成立したとすると稀に見る遅さです。

■昨年の予算審議時間

いったい、予算審議にはどのくらいの時間がかかるのでしょうか。昨年、2012年は2ヶ月かかっています。国会会議録検索システムを使って昨年の通常国会である、第180回国会の予算委員会の開会日をみたり、予算案の採決が行われた本会議の会議録をみたりして算出しました。

平成24年度予算案は、1月24日(火)に内閣から衆議院に送付され、1月30日(月)に衆参の予算委員会で、審議の前提となる趣旨説明が行われています。

そして、2月9日(木)の衆議院予算委員会で審議が始まりました。趣旨説明から2週間ほど時間があいているのは、平成23年度補正予算の審議を衆参で2月1日(水)から2月8日(水)までの間に6回行っていたからです(衆議院3回、参議院3回)。

衆議院では2月9日(木)から3月8日(木)までに19回予算委員会を開き、3月8日(木)に委員会で可決したのち同日中に本会議でも可決、参議院に予算案を送付しています。本会議での予算委員長の報告によれば、衆議院予算委員会では、政府に対する質疑時間だけでも89時間を費やしたそうです。

参議院では、3月12日(月)から4月5日(木)までに15回予算委員会を開き、4月5日(木)に委員会で否決したのち同日中に本会議でも否決、衆議院に予算案を返付しています。本会議での予算委員長の報告によれば、参議院の予算委員会では100時間近く審議したそうです。

4月5日(木)に予算案が参議院で否決されたことにより、衆参は同日中に両院協議会を開き協議します。協議は物別れに終わり、憲法60条2項(*)により衆議院の議決が国会の議決になりました。つまり、平成24年度予算案が成立したということです。

■今年の見通し

ここまでみた通り、平成24年度予算成立には、2月9日(木)から4月5日(木)までのおよそ2ヶ月間の日数と、34回の衆参予算委員会開会が必要でした。

では、今年の予算審議はどうなるでしょう。

昨年と同じだけの時間をかけるとすると、2ヶ月かかることになります。3月までに処理するには、1月中に予算審議を始めないといけません。

ただ、これは不可能です。なぜなら、冒頭に書いた通り、年末に総選挙と政権交代があった影響で予算編成作業が遅れていて、1月中に平成25年度予算案を国会に提出することが極めて難しいからです。

平成25年度予算成立が5月になるというシナリオで考えると、25年度予算案の審議入りは3月上旬がタイムリミットです。とすると、25年度予算案は2月中に編成作業が完了しなければなりません。

■補正予算もある

さらに、予算案が4月までに成立しない場合、成立するまでの間は暫定予算が組まれます。この暫定予算は政府の裁量が少ないため、安倍内閣が掲げる経済再生を達成するには心もとない内容になってしまいます。

この状況を打破するため、安倍内閣は、10兆円規模の経済対策を盛り込んだ平成24年度補正予算案を編成しています。この補正予算案もできていないのです。

平成24年度補正予算案の編成が終わり、補正予算案の審議、成立が終わってやっと25年度予算案の審議ができることになります。かなりハードなスケジュールです。

このスケジュールをどう乗り切るのか。予算審議だけでなく、予算編成作業の進捗も注目です。

*日本国憲法60条2項

予算について、参議院で衆議院と異なつた議決をした場合に、法律の定めるところにより、両議院の協議会を開いても意見が一致しないとき、又は参議院が、衆議院の可決した予算を受け取つた後、国会休会中の期間を除いて三十日以内に、議決しないときは、衆議院の議決を国会の議決とする。

　昨年の衆議院選挙で誕生した自民党の新人議員は119名にのぼります。この119名の「教育」を巡って、石破幹事長と派閥の間で綱引きが行われています。

■執行部か派閥か

　自民党では、議員の教育や支援は派閥が中心となって行ってきました。新聞によれば、現在も各派閥による新人議員の囲い込みが行われています。しかし、石破幹事長は、自身が昨年9月の自民党総裁選で「脱派閥」を掲げて挑んだこともあり、119名全員を執行部主導で教育する構えです。執行部主導で教育することで、新人議員が派閥に所属しなくてもいいようにしようというねらいです。

■石破派？

　ただ、石破幹事長の「脱派閥」が本物でも、なかなかそのまま受け取れない可能性もあります。

　執行部主導で教育するということは、どういうことでしょうか。自民党執行部のトップは総裁である安倍首相です。とはいえ、安倍首相は内閣総理大臣としての仕事があるため、党の問題は幹事長が中心となって処理することになります。

　つまり、石破幹事長が中心となって教育するということになります。となると、もし新人議員の教育がうまくいった場合、119名を擁する石破派が誕生する可能性があります。

　石破幹事長は総裁選において、第一回投票で一位になりながらも、決選投票で安倍首相に逆転され、総裁の座を逃しています。いわば、安倍首相最大のライバルであり、安倍政権最大の不安要素です。

　その石破幹事長の勢力拡大につながりかねず、派閥の反発を生みかねない新人議員の執行部教育案を、安倍首相はどう受け止めるでしょうか。これにどう対応するかで、安倍首相がどのように与党をコントロールする方針なのかを判断することができそうです。

　2012年12月28日現在。政府は通常国会の召集日を1月28日にする予定、という記事が今朝の日経朝刊に出ていました。28日にするなら、23日か29日がいいと思います。理由は、28日は仏滅ですが、23,29日は大安だからです。それだけです。

■与党のコントロール

　さて、安倍首相の国会運営が順調に進むかは、野党と与党を同時にコントロールできるかにかかっています。主義主張の違う野党の対応も大変ですが、与党の対応も大変です。与党をコントロールできなければ、なにもかも決まらないからです。

　党に所属する議員に賛成票を投じることを強制する「党議拘束」は、党をコントロールする手段のひとつです。自民党の場合は、総務会という機関で可決された法案に対して党議拘束がかかる仕組みになっています。また、総務会で可決されて初めて、法案が閣議決定され国会に提出されるのが慣例です。つまり、総務会の可決を得られない法案は、国会で審議されないことになります。

■党内手続き

　自民党内では、法案がこの総務会で審議されるよりも前から、法案について審議しています。政策分野別に分かれた政務調査会部会や、政務調査会審議会が議論の場となり、部会から総務会に至るまでの党内審議の手続きを「与党内審査」「党内手続き」と呼びます。

　与党内審査は、官僚が既存の法律や前例、関係団体の現状などをふまえて作成した法律に、初めて公式に政治家が意見をぶつける議論の場です。そのため、政治家が政策を主導する「政治主導」の文脈で語られることが多いです。

　同時に、党内の意見をまとめるための儀式の役割も担っています。特に総務会は全会一致なので、意見が違う議員にも、「みんなで決めたんだから、本会議で賛成しようよ」ということで、党議拘束をかける正当性が出てくるのだと思います。

　ちなみに、総務会で最後まで法案に反対する総務は、採決の前に反対である旨を発言してから席を外すことで、結果として全会一致にするそうです。

■総務会、政務調査会を活用する

　総務会や政務調査会で行われる党内手続きは、与党をコントロールするために重要です。そして、総務会の会長や、政務調査会の会長は幹事長と並んで「党三役」と呼ばれるほどの重要ポストです。

　安倍首相は、党内手続きを活用し、議論の行方をうまくコントロールすることで、首相が目指す政策に合った法案を与党議員に賛成させる必要があります。

■新人議員の初登院

　2012年12月27日現在。昨日26日は特別国会の召集日で、先日の衆議院総選挙で初当選した人が、国会に初登院した日になりました。

　今朝の朝刊で、今回294議席を獲得した自民党の石破幹事長が、新人議員に対して訓示したという記事がありました。やれ「年末年始の予定を出せ」だの、「本会議中に席を外したときは、トイレか中座かチェックする」だの言われ、「ここは小学校か」という声が漏れたとか。

　記事では、「大幅に増えた議席によって新人議員も増えた。新人議員の不注意によって政権を危機に陥らせないようにする自民党執行部の苦労が見える」というようにしめていましたが、大幅に議席が増えたことによるリスクは、新人議員だけにあるわけではありません。

■294議席の統制

　多くの議席を武器にするために絶対的に必要な条件があります。それは、多くの議席を完全に統制することです。

　少なくとも、国会の本会議の採決の際だけでも議席を統制する、つまりすべての議員に賛成票を投じさせることができなければ、議席数はなんの意味もありません。現在の自民党で言うと、294議席が一体となって動かなくては、なにもできなくなってしまうのです。

　参議院で否決された法案を衆議院で再議決して成立させるには、公明党の協力も得なくてはならないので、自民党はなおさら自らの議席をがっちりと握っていなければなりません。新人議員にとどまらず、すべての議員をコントロールしなければ、政権運営は立ち行かない訳です。

　これは、民主党政権で造反者や離党者が続出したことからもうかがえます。民主党は前々回の衆議院総選挙で300を超える議席を獲得したのにもかかわらず、今年11月の解散時には230議席と、過半数の241議席を下回る数になってしまいました。このようなことでは、政権運営どころか政権の維持すら難しいです。現に、民主党は政権を失ってしまいました。

　党はひとつとはいえ、人はひとりひとりみんな違います。大体同じ主張でも、どこかで違いもでてきます。これを294人分統制するのは並大抵のことではありません。そのためには、党内の政策グループである派閥をうまく使う必要もでてきます。

　総裁一人で300人分支配することがむりでも、人数が50人程度ならなんとか支配できるかもしれません。派閥をうまくおさえることで、党内をまとめあげ、国会運営の不安要素を減らして、政権運営を安定させることができます。

　安倍首相は大変です。野党だけでなく、公明党、そして自民党もしっかりコントロールしないといけないのです。野党対策だけでなく、自民党対策もまた、注目すべき点のひとつです。

　2012年12月26日現在。衆議院と参議院の両院で自民党の安倍総裁が内閣総理大臣に指名されました。

　昨日書いた記事では、参議院の「議席数から考えると、今日中に決まる予定の民主党の新代表が一番多くの票を得る」と書きました。しかし、参議院のサイトを確認すると、民主党の87議席に対し、自民党(83)と公明党(19)をあわせる102議席となっています。第一回投票から安倍さんが一番多くの票を得ることは決まっていたわけです。間違えてしまいました。

　第一回投票で過半数を獲得した候補者がいなかったため、安倍さんと民主党の海江田代表で決選投票が行われ、安倍さん107票、海江田さん96票で安倍さんが指名されました。自公や民主党以外のほとんどの党は白票を投じ、その数は30票にのぼりました。また、新党改革や新党大地は安倍さんに、日本未来の党は海江田さんにそれぞれ投票したようです。

　この決選投票の結果得た票数を自公がコントロールできる議席数とみると、自公が参院を動かすのに必要な議席はあと12〜15議席程度となります。幅があるのは、現在参議院に欠員が存在していて236議席となっているためです。

　安倍さんが目指している日銀法改正など、民主党が対決姿勢をとるとみられる案件については、この12〜15議席をなんとか工面しなければなりません。

　民主、自民、公明に次ぐ議席を持つのは、11議席を保有するみんなの党です。みんなの党もまた、日銀法改正や積極的な金融政策の活用を訴えているため、自公と協調する場面があるかもしれません。ただ、みんなの党の議席を加えても過半数にはまだ届かないため、民主党議員を造反させるか欠席させる（欠席がでると過半数ラインが下がります）、または国民新党や日本維新の会から協力を得るなどしないとならないでしょう。

　自公が参議院で協力を得るには、衆議院でも少数政党に配慮した議会運営が必要になると思われます。衆議院での振る舞いによって、参議院で報復される可能性があるからです。衆議院で多数をの議席を持っていても、参議院に配慮しないといけないわけですね。

　2012年12月25日現在。先週末22日に「平成二十四年十二月二十六日に、国会の特別会を東京に召集する詔書」が渙発されており、明日26日に特別会、いわゆる特別国会が開かれます。この特別国会の主な役割は、何と言っても新しい内閣総理大臣を決めることです。これを「首班指名選挙」といいます。この前の衆議院総選挙の結果、自民党と公明党は衆議院で大量の議席を獲得したので、新しい総理大臣には自民党総裁である安倍衆議院議員が指名される見込みです。

　その他の案件と同じように、参議院でも総理大臣の指名をします。衆議院は自公が圧倒的な勢力を擁していますが、参議院はいまだ民主党が第一党の座を保持しています。参議院で誰が総理大臣に指名されるかは大変興味深いです。

　議席数から考えると、今日中に決まる予定の民主党の新代表が一番多くの票を得ることになります。ただし、首班指名選挙においては過半数の票を獲得した候補がいないとき、上位2名による決選投票を行うことになります。民主党は参議院で一番多くの議席を擁していますが、過半数にはとどかないため、民主党代表と安倍さんの決選投票が行われるはずです。

　このとき、民主党と自民党・公明党以外の勢力がどちらに投票するかで、参議院が自民党・公明党に近くなるか、最初から遠くなるかがわかります。

　総理大臣の指名も、予算と同じように衆議院の優越があり、最終的には衆議院で指名された国会議員が総理大臣になります。ほぼ確実に成立する安倍内閣にとって、参議院は話せる相手になるのか、それとも完全な敵になるのか。

　明日の特別国会を注目しています。

　過去の行動と整合性のある行動をしようとすることがあります。ちょっと変なたとえをすると、ポイ捨てしている高校生を見かけたとして、「以前ものすごく怖そうな人がポイ捨てしているときは注意しなかったのに、この子を注意するのはいけないんじゃないか」、と思ってやはり何も言わないようなものです。

　こういう行動の粘着性みたいなものは何によって高まるのでしょうか。過去の自分と現在の自分、そして未来の自分が同じでありたいという気持ちがそうさせるのでしょうか。

　それはさておき、過去の行動と整合性のある行動をしようとするのは、個人だけでなく組織、国家レベルでも同じではないかと思います。例えば、「過去のAにたいしては、Bと対応して一定の成果をあげているので、それと同じA’に対してもBと対応する」というような前例踏襲型の行動は、説得力があります。この場合の説得力とは、行動に対する正統性です。国の場合、行動するのは国家権力で、行動の対象は国民になるので、国家から国民に対する説得・理由の説明がしやすいということになります。

　ただ、前例踏襲型だと、新しい事態に対応することは難しくなります。特に、対象自体は変わっていないのに、今までの対応が全く効果をあげなくなったような場合は、厄介です。どこかで行動を見直さないといけません。

　政治が国家の習慣形成の過程だとすると、政権交代とは、元旦の決意のようなものだと思います。ずーっと何となく停滞してきたところで、ある機会にガッと決意して新しい習慣を打ち立てようとするわけです。国家の場合は、憲法で選挙の間隔＝決意の機会が定められているので、新しい行動をする機会がその分増えます。

　一個人の場合はなかなかそういう義務としての決意の機会はないので、なかなか変われないのかもしれません。変わるという観点からみれば、現在の衆議院総選挙でとられている小選挙区比例代表並立制はなかなかいいです。そういう制度を自分にも構築できると面白いかもしれません。

　2009年の衆議院選挙の民主党圧勝と、今年の選挙の自民党圧勝から、「触れ幅の大きい小選挙区制は危険じゃないか」、「安定を求めるなら、中選挙区制の方がいいのではないか」という意見がちらほらみられるようになってきました。しかし、変わることと同じくらい、「変わらないこと」にもリスクがあることを考えると、一概に今の選挙制度が悪いとは言えないと思います。

　自民・公明両党は、先日の選挙で衆議院の三分の二を超える議席を獲得しました。衆議院で三分の二を超える議席を持っているということは、民主党がいまだ第一党の座を死守している参議院で法案を否決されても、衆議院でそれを再可決し成立にこぎつけられるということです。とはいえ、参議院を無視した国会運営ができるわけではありません。例えば、日本銀行の総裁などは内閣が任命するのですが、任命には衆参両院の同意が必要です。この同意に関しては、法案と違い再可決の規定がないので、参議院が同意せず、話し合いにも応じない場合、どうにもならなくなってしまいます。そして、少なくとも来年の7月までは法案についても再可決は難しいです。そう考える理由は、「スケジュール」と「可処分時間」にあります。

　「スケジュール」というのは、来年7月に控えた参議院選挙のことです。選挙前には国会を閉じなければならないので、来年の通常国会は6月末で終わりになります。今年の通常国会は6月21日までであったところを、9月8日まで延長されましたが、来年はそんな大幅な延長はできません。

　ここで、「可処分時間」が問題となります。実は、衆議院の再可決の制度には二つの制限があります。その制限を乗り越えないと再可決の権利を行使することができません。ひとつは、もちろん参議院で法案が否決されること。もうひとつは、衆議院から参議院に法案が送付されてから60日経過することです。これは憲法59条の2項と4項に定められています。

　これがどういうことかというと、ある法案が参議院の本会議で採決せずに放っておかれた場合、衆議院で可決されてから60日過ぎなければ、衆議院で再可決できないということなのです。下手に否決すると、すぐ衆議院で再可決されて法案が成立してしまうので、本気で自公に抵抗するなら、採決を先送りし続けるのが一番合理的な行動になります。

　この制度上の事実と、来年7月に参院選があることを考えると、ひとつの結論が導かれます。通常国会の延長が6月末頃になる以上、再可決できる法案はそう多くはないということです。

　通常国会では、普通、その年の予算審議が行われます。そして、予算案は法案よりも優先して審議することになっているので、ほとんどの法案が予算が衆議院を通過してから実質的な審議に入ることになります。もし、3月中に予算案が衆議院を通過したとしても、7月までに通常国会を閉会しなければならない場合、法案を審議できるのは、4,5,6の3ヶ月になります。3ヶ月は90日です。衆議院・参議院の法案審議の中心となる、委員会の定例日が週2〜3日であることを考えると、参議院が審議拒否を貫いたら、ひとつの法案に60日かかっていれば、成立させられる法案が少なくなることは明白です。また、再可決を多用することで、与党が自分勝手に国会運営をしている印象になり、世論の反発を生む可能性もあります。

　自公が立法を通じて日本のタスクリストを本格的に再構成できるのは、来年の秋、臨時国会意向になるでしょう。しかし、その前の参議院選挙で自公が勝利しなければ、今よりさらに難しくなります。そして、参議院選挙で勝つためには、通常国会中に実績を出さなければなりません。日銀総裁人事などは、自民党の総裁選の最中にも言及していた、安倍総裁が最も重視している政策のひとつになるので、これを思い通り動かせなければ話になりません。そのためには、現時点での参議院の多数派工作が大変重要になるのです。

　自民党・公明党の勝ち過ぎを心配しているみなさん。みなさんの心配は杞憂です。日本国憲法は、こういうときのために、選挙制度の違う第二院を設置したのです。まずは、憲法を信頼しましょう。

　2012年12月17日現在。昨日16日に衆議院総選挙の投開票が行われました。自民党と公明党が480議席のうち325議席獲得するという結果になりました。対する与党民主党は選挙前の231議席から57議席と大敗北です。野田首相は、すでに民主党代表を辞する意向を示しています。

　さて、今年中にも安倍新内閣が誕生するとみられています。年明けからは、予算審議が始まります。まずは、予算でどれだけ独自色を出せるかが見所です。予算案は法案より先に審議することになっているため、安倍自民を中心とする政権が新たに日本のタスクリストに加えるタスク＝法案を作り上げるのは、来年の4月以降になるでしょう。

　ただ、参議院では民主党がいまだ第一党です。第一党とは、参議院に議席を持つ会派の中で一番多い議席を持っているということです。自民党83議席に対して民主党87議席と、なんとか自民党を上回っています。自民党と公明党の議席をあわせても参議院の過半数に達しないため、このままでは、自民党と公明党は参議院をコントロールできません。参議院のコントロールなしに、法案を成立させることはハードルが高いため、参議院においてなんらかの対策が必要になります。

　「あれ、自公で衆議院の三分の二を占める議席を持っているんだから、参議院で法案が可決しなくても衆議院で再可決すればいいんじゃないの？参議院の過半数必要？」と思われるかもしれません。私は、「スケジュール」と「可処分時間」の観点から、参議院対策は必要不可欠だと思っています。理由はまた明日。

　以前の記事で書いた、福田派・大平派・田中派による三木武夫内閣倒閣運動である「三木おろし」について感じたことを書きます。

　そもそも、少数派閥のリーダーである三木が自民党総裁、そして総理大臣になれたのはなぜでしょうか。今年の9月にやったような総裁選をやって決まったのかというと、実はそうではありません。話し合いでもありません。指名で決まりました。いわゆる「椎名裁定」です。

　椎名とは、当時自民党の副総裁だった椎名悦三郎です。首相は田中角栄でした。就任早々の1972年の12月の衆議院総選挙で敗北し、その翌々年、1974年7月の参議院議員選挙で敗北し与野党を伯仲させた田中は、週刊誌発のスキャンダルによって追い込まれていました。総理総裁の座を争った三木や福田赳夫も閣僚を辞任し、倒閣に動きます。このとき、ポスト田中の有力候補だったのは福田と、閣内に残り大蔵大臣を務めていた大平正芳でした。

　総裁選をやれば、自派に加えて田中派の票を獲得できると大平が有利だとみられていました。しかし、田中のスキャンダルの原因が、派閥の伸長により総裁選挙での派閥対立が激化し、票を集めるために多額のお金が動いているのではないかというものだったため、選挙をするのも難しい情勢なってしまいます。大平も福田も「次は絶対に自分」と思っていたため、壮絶な争いが起こることが容易に想像できたからです。

　選挙でないのならば、話し合いという手法が考えられます。ただ、話し合いで大きな影響力をもつとみられる岸信介や佐藤栄作などの長老は親福田であったため、話し合いになれば福田有利だと見られていました。

　選挙か話し合いか、どちらを選ぶかで次の総理総裁が決まってしまうような状況だったため、どちらかを選んでも、不利になる派が反発する苦しい状況です。最悪、反発した派が党を割る可能性さえありえるとまで言われました。

　田中に後継者選出を一任されたという椎名が、大平・福田の対立をうまくかわし、党分裂の危機を防ぐため、白羽の矢を立てたのが三木でした。三木は自民党のなかでも左派であり、常に野党と連携するのではないかと言われていたため、三木の離党を防ぐという狙いもあったと言われています。こういう経緯で、少数派閥の総理総裁が誕生したのです。ある意味、三木内閣は派閥政治の産物だと言えると思います。選挙をやっていたら、三木はまず総裁になれなかったと思うからです。

　少数派閥の総理総裁は、党内の支持基盤が弱いため、政権運営、ことに国会運営がとても難しくなる危うさをはらんでいます。国会で予算や法律を作るには、衆議院と参議院の両議院の過半数を持っていなければなりません。そして、政権与党であるということは少なくとも、衆議院で与党勢力が過半数を持っているということですので、衆議院では予算や法律を可決できる能力があることになります。なぜなら、与党は内閣に協力するだろうという、前提があるからです。そして少数派閥の政権の場合は、少ない人数で党内の多数の派閥をコントロールしなければ、与党に協力させられない可能性がでてきます。野党どころか、与党のコントロールからして、そもそも難しい立場に立たされるのです。この場合、参議院の議席の多少はもはや問題になりません。衆議院だろうが参議院だろうが、少数派閥の政権は、建前ぬきに党内多数派の協力を得なければ政権を維持できないのです。

　与党のコントロールができなくなった状態が、「三木おろし」知られる、一連の三木内閣倒閣運動です。もともと福田と大平の総理総裁への野心が大きかったために両者は激しく対立していたわけです。総理になるためにお互いが協力して三木を退陣させようとするのは当然の流れだと言えます。

　「三木おろし」により政治は停滞し、その年の臨時国会召集と赤字国債発行を可能とする財政特例法案の成立が危ぶまれる事態に陥ります。しかし、三木は恐ろしい粘りと執念をもってこれを乗り切りました。任期満了前の解散さえ打てなかったものの、自らが総理として1976年12月に衆議院総選挙を戦うことがでたのです。その結果、自民党は敗北し、三木は退陣、福田と大平は手を結び、福田が次の総理大臣になりました。

　三木内閣の興亡をみると、中選挙区制が派閥を育て、派閥の影響力が拡大すると党内抗争を抑えるために、少数派閥の政権ができ、少数であるがゆえに政権運営が困難になり、政治が停滞するという、一連の流れを感じます。政治停滞のひとつのパターンとして、「三木おろし」は研究に値すると考えています。