２０２０年８月２３日現在。
先週、このブログの内容をまとめたものがKindle本として配信開始されました！タイトルは「国会というゲームのルール」です。
本にまとめたのは、「もっと楽しく政治の話をするための国会のルール」シリーズです。このブログで一番読まれている「与党と野党の役割は違う」などが収録されています。
本の内容はブログのものと変わっていませんが、校正が入って文章全体をブラッシュアップしています。また、図や表も修正が入っています。追加の内容としては、あとがきを書き下ろしました。
Kindle Unlimitedにも登録されています。ぜひダウンロードしてお読みいただければと思います。
ところで、本の元になった連載は「ノープラン・ライティング」で最高の一冊を書き上げる講座（書き上げ塾）という講座の一期生の課題として書いていました。半年間で一冊分のコンテンツを作るために必要なことを学びながら書いていく講座です。この講座の受講なしに本にまとめることは私には難しかったと思います。講師やスタッフ、受講生のみなさんに感謝いたします。
ここまで読んできたあなたは、だいぶ国会の「お約束」に詳しくなったはずです。これで準備が整いました。最後に予算審議の日程を予想する方法を一緒に見ていきましょう。毎年通常国会の前半で行われる本予算の審議の流れは、形式が決まっていて予想が立てやすくなっています。審議の予想方法をとおして国会の日程感をつかみましょう。
本予算とは新年度の当初予算案のことです。次の年度の１年間で国がつかうお金の予定が決められています。「当初」とついているのは、年度の途中で追加でお金を使いたいときに編成する「補正予算」と区別するためです。本予算と補正予算では、本予算のほうがお金の規模が大きくなります。
本予算の審議は必ず通常国会で行われます。なぜなら、国民の代表である国会議員が国のお金のつかいみちを決定する「財政民主主義」という考え方があるからです。したがって、４月から新年度がはじまる以上、政府とそれを支える与党には３月末日までに予算案を衆参両院で可決、成立させる義務があります。そして、通常国会の召集は１月です。そこで、通常国会の前半である１月から３月を、本予算の審議に費やすことになるのです。
本予算は財務省主計局で編成し、閣議決定を経て国会に提出されます。この閣議決定は毎年１２月下旬に行われます。もし、閣議決定が１月にずれ込むと、その分予算審議の開始が遅れてしまいます。
通常国会が召集されて、初日に行われるのが政府４演説です。総理大臣の施政方針演説、外務大臣の外交演説、財務大臣の財政演説、経済財政政策担当大臣の経済演説の４つを本会議で行います。なお、衆議院と参議院は独立した存在だという建前があります。まったく同じ内容の演説を衆参の本会議で二度行うのはこのためです。
４演説のあと、慣例では１日以上おいてから代表質問がはじまります。それぞれの演説を受けて、各会派の代表が本会議で総理大臣、外務大臣、財務大臣、経済財政政策担当大臣に質問します。１日おくのは「演説を聴いたあとに質問を考える時間を作るため」という理由があるそうですが、与党が強気の場合は演説の翌日に代表質問に入ることもあります。それによって野党が反発するという場面もよく見られます。もちろん、これは演説の翌日が平日の場合です。演説が金曜日に行われた場合は、土日で２日あくためか、野党も納得したかたちで月曜から代表質問に入ります。
代表質問は衆議院と参議院で２日ずつ、３日間にわたって行われます。４日間にならないのは、衆議院の２日目の代表質問を行う日に参議院の１日目の代表質問が行われるからです。
召集日が金曜日のパターンの代表質問終了までの日程をカレンダーであらわすと、次のようになります。
通常国会に今年度の補正予算案が提出されることもあります。補正予算案がある場合は、本予算の審議よりも先に補正予算の審議が行われます。ただし、予算委員会で行う趣旨説明は、補正予算と本予算を一括して同時に行うことがあります。衆議院予算委員会での趣旨説明は、参議院の代表質問２日目に行われるパターンが多く見られます。
補正予算の審議は、衆参ともに２、３日ずつというのが相場です。日数は少ないですが、最初と最後に基本的質疑と締めくくり質疑を行います。ちなみに、予算委員会は連日審議することができます。他の委員会は、国会が召集されるたびに設置される、特定の政策に関する法案を審議する「特別委員会」をのぞいて、決められた定例日以外になるべく会議を開かない慣例になっています。そのような委員会で定例日外に会議を開こうとすると、それを理由に野党が反発したり、開けたとしても「われわれ野党が定例日外の委員会を開くことを許してやっている」という嫌味をいわれたりします。
補正予算を先に審議することと、審議時間の相場が２日くらいであること、そして委員会を連日にわって開けること。これらをふまえると、補正予算成立までのカレンダーは次のようになります。
３章で見たとおり、本予算の審議は基本的質疑からはじまります。予算委員会の質疑は、基本的質疑、一般質疑、集中審議、締めくくり質疑の４種類がありました。これらの質疑は、一回の委員会でまとめて行われることもあります。たとえば、基本的質疑の最終日に総理大臣らが退席して一般質疑に移ったり、集中審議のあとに一般質疑に移ったりします。
そのため、単純に「この日は集中審議」と決めつけるのは正確性にかけます。ただ、時間でわけるとさらにわかりにくくなります。ここでは、一般質疑のみであれば一般質疑の日と数え、基本的質疑や集中審議、締めくくり質疑が数時間入った日はそれぞれの質疑の日として数えます。
４つの質疑の所要日数は次のようになります。
・基本的質疑：３日
・一般質疑：３〜６日
・集中審議：３〜５日
・締めくくり質疑：１日
締めくくり質疑が行われる日は質疑が終局する日です。質疑が終局すると、ただちに討論と採決に入る慣例になっています。つまり、締めくくり質疑から採決までは同じ日に行います。
質疑の他に、なくてはならないのが公聴会です。公聴会は、予算委員が公述人から意見を聞き、質疑応答するもので、地方に予算委員を派遣して行う「地方公聴会」と、国会で行う「中央公聴会」の２種類があります。いずれも予算案採決のための必須条件です。
さらに、締めくくり質疑前に行うものとして、衆議院では分科会、参議院では委嘱審査があります。衆参で審議の形態は違いますが、「予算案をいくつかの分野にわけ、同時並行で審議を行うことで審議の便宜をはかる」という目的は一緒です。分科会は予算委員が審議をする点、委嘱審査はそれぞれの分野に関係のある委員会で審議をする点に違いがあります。
地方公聴会と中央公聴会はそれぞれ１日ずつ、分科会と委嘱審査はそれぞれ２日ずつ行います。
以上をふまえると、予算案採決までに要する予算委員会の開会日数は１４日〜１７日になります。これをだいたい１６日くらいと考えて衆議院通過までをカレンダーであらわすと、次のようになります。
基本的質疑から締めくくり質疑まで、１日も休みなく審議すると２月２２日には衆議院を通過するスケジュールになります。ただし、実際は閣僚のスケジュールの都合などで１日〜３日ほど予算委員会が開かれないこともあります。それでも２月２７日には衆議院を通過します。
予算案が２月２７日に衆議院を通過するというシナリオは、与党大勝利といっていいものです。なぜなら、本予算の審議における与党の勝利条件は「３月２日までに衆議院を通過すること」だからです。
なぜ「３月２日」なのでしょうか。実は、１章で説明した衆議院の優越に理由があります。衆議院の優越により、予算案は衆議院を通過してから３０日経過した場合、参議院の審議が終わらなくても自然成立します。
この「３０日」という日数が鍵です。次の図をみてください。
２日に衆議院で議決された議案の自然成立の日は、３１日になっています。要するに、年度末の３月３１日までに予算案が自然成立することを狙うならば、３月２日には衆議院を通過させなければならないのです。
３月２日に予算案が衆議院を通過してしまえば、参議院でいくら審議に時間がかかっても、政府は痛くも痒くもありません。新年度から予算案どおりに政策を実行できるからです。
さらに、参議院は自然成立の日よりも前に予算案の採決をする傾向にあります。なぜなら、「衆議院だけあれば参議院なんていらないんじゃないの？」という疑問を国民に抱かせないようにするには、みずからの議決が予算成立に影響を与えない「自然成立」を避けなければならないからです。
３月２日に衆議院を通過すれば、結果的に参議院も年度内に予算案を採決し、円満に予算が成立するのです。政府と与党にとって、これ以上の勝利はありません。
対する野党は、そのような状態を避けなければなりません。そのため、予算案の衆議院での採決が３月２日付近になりそうな場合は、与野党で激しい攻防が繰り広げられ、６章でみたような徹夜国会になることもあります。
ここまで見てきた、
①通常国会冒頭の動き
②補正予算と本予算の審議順序
③１４〜１７日という予算審議日数の相場
④「３月２日」というタイムリミット
以上の４点をおさえておけば、予算審議の日程が予想できます。たとえば、通常国会の召集日から、今回の予算審議が与党にとってスケジュールに余裕があるのか無いのかがわかります。あとは、その時の社会情勢、政治状況をふまえて自分なりに通常国会の前半を予想できると思います。
このように日程ベースで国会をみる方法は、特定の政策の是非に踏み込まない利点があります。法案から政策を切り離すことで、政策に対する態度の表明を避けながら、限られた日程で法案を通す技術の巧拙を話題にすることができるはずです。
「政治の話題から政策を切り離す」ことは、一般的に政治に対する態度として求められていることと反対かもしれません。しかし、「政策の話題から人間を切り離す」ことは困難です。なぜなら、ひとがある政策を支持するかどうかを決めるのは、そのひとの「思い」だからです。だからこそ、政策について話し合いつつもお互いを尊重してわかりあうことは難しいと、わたしは思います。そもそも、そのような重大な話を気軽にできるのかどうか大変疑わしい。ましてや、知らない人に「なぜ態度を表明しないのか」と詰めよられる筋合いはありません。
憲法には内心の自由があり、意見を表明する自由があります。その一方、投票の秘密のように意見の表明を強制されない自由もあります。これは「意見を表明する自由」があるからには当然備わっているはずの自由ですが、あまり重視されていないように思います。
ある政策に対してどのような態度をとるか。それはもっとも個人的な領域のものです。個人を尊重するのならば、そんなものの表明を強いられることがあってはなりません。まして、態度の表明にとどまらず、「なんらかの政治的な立場にコミットをしなければ民主的な社会で生きる資格がない」かのように責められる筋合いなどありません。
政策そのものは予算がともなった行政の振る舞いという具体的なものですが、ひとりひとりがその是非を判断する基準は思いや理念といった抽象的なものです。しかし、日程は違います。時間という具体的で客観的な基準があります。日程を柱に、日程を決定する国会のお約束の数々をふまえて国会審議をみることは、徹底的に現実をみることなのです。
そして、たったひとつの現実にすべてのひとが共に生きています。現実は、いまを生きているひとびとが共有しているものです。たとえば、そのような現実のなかに「天気」があります。挨拶の際に天気の話をすることがすすめられるのは、天気がその場所にいるすべての人間に共通のものだからだと思います。
つまり、政治を天気の話と同じ気軽さで話すには、国会審議の日程をめぐるバトルを題材にすればいいのです。国会で繰り広げられる日程闘争を話題にすることこそが、政治を身近にする第一歩なのです。
たしかに、「政策不在の日程闘争を話すことに意義があるのか」という反論はあるでしょう。しかし、政策について話すことは既に書いた問題をはらんでいます。また、日程闘争を話題にすることにも意義はあります。日程闘争は、時間と制度を組み合わせたゲームです。与野党の日程をめぐる争いをみることは、自然と「与党と野党が制度に基づいたプロセスどおりの動きをしているか」をみることになるのです。
制度に沿った動きをしているかどうかを検証するのは、民主的な社会を成り立たせるために意義があることです。制度は法律から導かれるものであり、制度を無視することは法律を無視することにつながります。法律を無視することは、「国民が選んだ議員が国会で法律を決め、法律のとおりに行政が動く」という議会制民主主義が危うくなることになりかねません。
政策について話さなくても、政治を監視することはできるのです。
とはいえ、ただ監視するだけでは面白くありません。せっかくですから、国会審議を観客として楽しみましょう。楽しむために必要なことは、カレンダーを読めることと、少しだけ国会のルールをおぼえることだけです。難しい政策の話はわからなくてもかまいません。国会の審議中継を全部視聴したり、議事録をすべて読んだりして、内容を理解しなくてもかまいません。ただ、面白そうなところをつまみ食いすればいいのです。
そして、面白いところがあったら、それをあなたの身近なひとに話してみましょう。政治と聞いて、ちょっと身構えたひとも、政策と関係ない話ならフラットに耳を傾けてくれるかもしれません。
そのようなやりとりが増えて、食事の席の話題として政治があがるようになると、もっと面白い政治の見方が出てくると思います。どんどん政治を面白がって、ついでに政治家の監視もしてしまいましょう。それだけで、あなたも政治に参加することになるのです。
この連載は、以下の本に収録されています。本でまとめて読みたい方はこちらをどうぞ！
ここまで野党の抵抗方法についての説明が続きました。与党だって負けてはいません。野党がどんなに抵抗しても、与党が会期内に成立させると決めた法案はありとあらゆる手をつかって審議を進めます。ここでは、２０１３年に成立した特定秘密保護法案と、２０１７年に成立した組織的犯罪処罰法改正案の審議を例に、与党がどのように野党の攻撃をさばいているかをみていきましょう。
２０１３年１２月４日、午後１時２２分から開かれた参議院本会議には、１２件の案件が上程されていました。この時点で、第１８５回臨時国会の会期末は１２月６日となっており、国会審議はまさに大詰めを迎えています。
この国会で与野党が対決していた重要法案のひとつである特定秘密保護法案は、すでに衆議院を通過し参議院の審議に入っていました。与党は４日の午後に採決の前提となる地方公聴会をさいたま市で開くことを狙っていましたが、本会議開会中に公聴会を行うことはできません。野党は普段は記名投票を求めないような全会一致になる案件にも記名投票要求を出して、採決を長引かせることで本会議が終わる時間を遅くしようとしていました。
本会議が長引いて地方公聴会が開けないことを恐れた与党は一計を案じました。一括として議題となった最初の３件の記名投票採決が終わり、次に議題となった案件の審議をした委員長の報告をさえぎり、動議が出されます。本会議を休憩する動議です。ただちに動議は取り上げられ起立採決で可決し、午後１時４１分、本会議は休憩しました。このまま残りの案件の採決を続けるのではなく、いったん休止することで確実に地方公聴会を実施できるようにしたのです。
ちなみに、休憩した本会議は午後９時１１分に再開します。再開後の本会議は残りの７件の採決が終わった１０時１８分にいったん延会し、２時間後の５日０時１１分から残りの２件の採決を行う本会議が開かれました。予定されていた１２案件がすべて採決されたあと、野党提出の議院運営委員長（与党議員）解任決議案と与党提出の内閣委員長、経済産業委員長（いずれも野党議員）の解任決議案が次々に動議により議題とされ、採決されます。
採決の結果は、議運委員長のものは否決、内閣、経産委員長のものは可決です。ここまでで午前２時３９分、いったん休憩します。午前３時１６分に再開した本会議で、解任された内閣、経産委員長の後任を選ぶ選挙が行われ、与党議員が後任の委員長に選出されました。こうして徹夜となった本会議は、午前３時５４分に休憩しました。
この国会は特定秘密保護法案で与野党がバチバチにやりあっていたためか、１２月６日〜７日にかけても、深夜まで本会議、さらに延会して午前０時から本会議開始という流れになりました。６日が会期末なのに７日も審議できているのは、６日に１２月８日までの会期延長を議決したためです。これも特定秘密保護法案を確実に成立させるための策でした。結局、特定秘密保護法案は１２月６日の参議院本会議で可決し、成立しました。
ここで本会議の休憩、散会、延会の違いをおさえておきましょう。
すべての議事日程が終了したとき、本会議は散会します。散会したときは、その日のうちに再び本会議を開くことはできません。
議事が終わる前に会議を休止するのが休憩です。ですが、あらかじめ決められた議事日程が終了していても、新たな案件が緊急上程されることが見込まれるときは休憩します。なぜなら、休憩ではなく散会してしまうと本会議を開くのが翌日以降になってしまうからです。
そして、議事の途中で会議を終了するのが延会です。ここまで見てきた特定秘密保護法案をめぐる攻防のように、議事の途中で午前０時になる場合も０時になる前に延会します。延会した場合、次の本会議では、終わっていない案件をそのまま審議することができます。
おそらく、休憩のまま日付が変わってしまうと自動的に散会になり、新たに議事日程を組み直すための議院運営委員会を開くなど調整が必要なのでしょう。また、定例日外に本会議を開く場合の野党との調整も大変なはずです。散会になることを避けて、翌日の本会議でただちに続きの審議をしたいときに、延会という手段を講じるのだと思います。
２０１７年６月１４日、第１９３会国会の対決法案である、織的犯罪処罰法改正案は５月２３日に衆議院を通過し、参議院に舞台を移して法務委員会で審議中でした。
参議院では５月２９日に本会議趣旨説明を終え、法務委員会に付託、翌３０日に委員会で趣旨説明と質疑に入り実質審議入りしました。与野党でどういう駆け引きがあったのかはわかりませんが、法案の趣旨説明と質疑が同日中に行われている時点で、だいぶヤバそうな雰囲気がただよっています。
その後、６月１日、８日、１３日と質疑を行っていますが、１３日の委員会で野党議員の質疑の途中で法務大臣の問責決議案が提出され、委員会は休憩となりました。休憩後、法務委員会が開かれることのないまま迎えた１４日の参議院本会議で、組織的犯罪処罰法改正案の中間報告を求める動議が突如提出されます。
中間報告とは、委員会の審議が終わる前に本会議で法案の審議経過を報告させることです。中間報告を受けたあとは、本会議の議決で委員会での審議に期限をつけたり、委員会から法案をとりあげて本会議で審議を継続したりできます。本会議で審議を継続するということは、採決もできるということです。中間報告を求める動議と、本会議で審議することを求める動議のセットで、本会議で質疑、討論、採決をすることができます。
中間報告からの本会議採決は、強行採決のなかでもかなりハードなものです。そもそも委員会で採決がないという「採決なしの強行採決」であり、究極の強行採決といえるでしょう。
ちなみに、中間報告を求める動議が議題になった直後に議院運営委員長解任決議案が提出され、解任決議案の採決が終わった段階で午後９時４２分延会しました。５時間後の６月１５日午前２時３１分から本会議が始まり、中間報告を求める動議が可決、組織的犯罪処罰法改正案の中間報告、同法案を本会議で審議する動議の可決まで行って午前４時３３分休憩します。１時間後の５時４１分再開し、法務大臣や外務大臣に対する質疑、討論、採決が行われ、午前７時４６分に組織的犯罪処罰法改正案は可決し本会議が休憩しました。この１５日は休憩後に本会議の再開はありませんでした。ものすごい徹夜国会です。
紹介した事例のように、会期末に与野党で本気で戦うと審議が深夜に及ぶどころか徹夜になることもあります。国会議員の仕事も体力が必要なのです。
この連載は、以下の本に収録されています。本でまとめて読みたい方はこちらをどうぞ！
内閣が役所を指揮できる根拠は、衆議院の信任を受けているというところにあります。それゆえに、衆議院が「本院は、○○内閣を信任せず。」と議決することは、内閣の命運が尽きることと同じです。その他の不信任案と違って、内閣不信任案は採決の結果次第で重大な政治的な状況を生み出し、単なる野党の審議引き延ばし策以上のものになります。そんな内閣不信任案をめぐる攻防を見ていきましょう。
内閣不信任案が可決されたケースは4例あります。1948年の第２次吉田内閣、1953年の第４次吉田内閣、1980年の第２次大平内閣、1993年の宮沢内閣です。
このうち、1948年のケースは衆議院総選挙を早期に行うことで与野党合意していた、いわば八百長のようなものですが、それ以外のケースは与党議員の造反により可決したガチのものです。
1953年は、当時の吉田総理が国会審議中に漏らした「ばかやろう」という言葉をきっかけにして起こった政局で、与党自由党を脱党した議員が不信任案に賛成しました。
1980年のケースは、当時の大平総理に対抗していた福田赳夫元総理を支持する与党自民党内の反主流派の欠席により、出席していた与党議員の数が野党議員を下回ったことで不信任案が可決するというものでした。このケースでは初の衆参同日選挙となり、大平総理が選挙中に死去したこともあってか、自民党は衆参両院で大勝しました。
1993年のケースは、与党自民党の最大派閥が内紛により分裂し、派閥抗争で少数派になった議員や当時の一大テーマであった「政治改革」に対して宮沢内閣が消極的だと考えた議員が不信任案に賛成したことで可決しました。1955年の結党以来与党であった自民党が初めて下野するきっかけとなった事件でもあります。
このように、内閣不信任案が可決したケースが与党議員の造反によるものしかないのはある意味当然です。通常は、衆議院の過半数の支持を得た議員が総理大臣になります。過半数の支持を得てできた内閣が、過半数の信任を得られなくなるということは、支持したうちの何人かが不支持にまわったからなのです。
逆に言えば、与党が一枚岩ならば内閣不信任案は絶対に可決することはありません。与党に分裂のきざしがない状態で出された場合は「野党は不信任案が可決することを本気で望んでいないんだな」と考えてもいいかもしれません。
内閣不信任案の可決には、内閣に次の２つの選択肢のうちのいずれかを選ぶことを強制する効果があります。ひとつが内閣総辞職すること。もうひとつが衆議院を解散することです。どちらかを、１０日以内に選ばなければなりません。
内閣総辞職するのは、内閣総理大臣を選び直し、現在の衆議院が信任する内閣を作り直すためです。そして、衆議院の解散には、内閣を信任しない衆議院議員全員をクビにしたうえ、選挙で国民に選び直してもらい、新たな衆議院の信任を得た内閣を作り出すという狙いがあります。衆議院の不信任の議決に素直にしたがうか、議決に対抗して、内閣と衆議院のどちらが正しいかを国民に問うかという違いです。
過去に内閣不信任案が可決されたケースでは、内閣総辞職した例はひとつもありません。すべての内閣が衆議院を解散しています。内閣不信任案は解散の呼び水になる可能性があるのです。
批判している政策を進める内閣の法案審議を妨害し、場合によっては退陣に追い込むことができる内閣不信任案は、野党にとって大変魅力的なものです。内閣不信任案の賛成討論は、内閣のこれまでの政治姿勢をまるごと批判する機会でもあり、演説の内容によって有権者にアピールすることもできます。実際、２０１８年７月２０日に行われた安倍内閣不信任決議案の賛成討論は『緊急出版! 枝野幸男、魂の3時間大演説「安倍政権が不信任に足る7つの理由」』（扶桑社）として出版されました。
そんな不信任案の欠点は「可決したら解散総選挙になる」という点です。
与党議員の造反や欠席がなければ可決しない以上、内閣不信任案の可決により衆議院の選挙が前倒しで実施されることは、野党にとって政権獲得のチャンスになるはずです。与党議員に裏切られるような人気のない政権ならば、野党にも勝てる可能性があるからです。
しかし、野党側が選挙の準備が全くできていない状態で不信任案が可決したらどうでしょうか。選挙資金さえ十分でなく、他の野党とも争わなくてはならない状況であれば、政権獲得どころかよけいに党勢を落としてしまいます。
しかも、与党議員が裏切るのではなく意図的に採決の前に欠席した場合は、与党にとって有利なタイミングで内閣不信任案が可決し、総選挙になる可能性もあります。この決議案は、選挙を勝ち抜くあてがない野党が出してはいけないものなのです。
２０１９年６月に、内閣不信任案が野党にとってもろ刃の剣であるということがよく分かる事例がありました。
２０１８年の臨時国会の会期末では、野党である立憲民主党と国民民主党との間で内閣不信任決議案の提出の方針が割れたという報道がありました。内閣不信任案の提出を求めた国民民主党に対し、立憲民主党は参議院選挙の直前となる２０１９年の通常国会の会期末にしぼって不信任案を提出することで与党との対決ムードを盛り上げたいと考え、提出を拒んだということです。(時事ドットコム『内閣不信任案で足並み乱れ＝立憲・国民』2018/12/08-01:15)
この報道によれば、立憲民主党は２０１８末の臨時国会で内閣不信任案を温存して、２０１９年の通常国会の会期末で提出する気満々だったということです。
しかし、「総理大臣は、衆議院を解散して衆議院と参議院の同日選挙を狙っているのではないか」という観測が出ると、立憲民主党の幹部の中に内閣不信任案提出慎重論が出ているという報道が出始めました。この内閣不信任案提出慎重論は、５月下旬に官房長官が「内閣不信任案が提出は衆議院を解散する大義になりうる」と記者会見で質問に答えたことで、ピークに達します。
５月３０日の日経新聞朝刊には、内閣不信任案の国会提出について話し合った野党党首の次のようなコメントが出ていました。
「様々な政治状況を判断したうえで、改めて状況によって相談させてもらう」(立憲民主党：枝野代表) 「今回は年中行事のように出すものではない」(国民民主党：玉木代表) 「党首会談で合意したのは、よく相談していこうという一点だ」(日本共産党：志位委員長)
どの党首も、なんとも煮え切らない態度を示しています。
ところが、徐々に同日選見送りの方向がみえてきた６月上旬には、野党党首は一転して内閣不信任案の提出に前向きになります。はっきりと不信任案を出さないほうがいいというようなコメントを出した玉木代表などは「不信任に値する点は多々ある。枝野代表が出すというのであれば協力したい」(日経新聞６月１２日朝刊)と正反対のコメントを出しています。
このまま内閣不信任案を出すのかなと思いきや、６月１６日に枝野代表は「参院選に挑むので、首相の問責決議案を参院に出すのが筋ではないか」(日経新聞６月１８日朝刊、読売新聞６月１８日朝刊)と、不信任案の提出を見送るかのようなコメントを出しました。
このコメントは「野党は通常、可決されても法的拘束力のない問責決議案より、内閣総辞職を迫る内閣不信任案を重視する」(読売新聞６月１８日朝刊)という点で、これまでの常識では考えられないものでした。しかも、内閣不信任案を提出しない理由は「衆議院の解散がなさそうだから不信任案を出す、と思われるのはしゃくだ」(日経新聞６月１８日朝刊、読売新聞６月１８日朝刊)という信じがたいものでした。当然、不信任案を出す気になっていた他の野党党首は枝野代表のコメントに猛反発しました。
結局、６月１９日に行われた党首討論で総理大臣が衆議院を解散しない意向を示したことで、枝野代表は再び内閣不信任案の提出に傾きます。６月２５日、立憲民主党や国民民主党などは内閣不信任案を提出しました。
このように、内閣不信任案とその結果もたらされる可能性がある衆議院の解散は、野党を右往左往させる力があります。ちなみに、この事例では総理大臣や官房長官といった政権幹部だけでなく、与党議員からも解散総選挙待望論がある状態でした。1980年の衆参同日選挙以来、「同日選は与党有利」という考えがあるからです。これは、与党が総選挙をやる気のように見えて、かつ、野党が選挙に消極的であることが重なったときに起こった、珍しいケースなのかもしれません。
この連載は、以下の本に収録されています。本でまとめて読みたい方はこちらをどうぞ！
国会で多数派にならなければ内閣を維持できない関係上、野党は与党よりも議席数が少ないことが普通です。ここからは、そんな野党が与党に対抗するためにどんな手段を使っているかを見ていきます。まずは不信任案の使い方です。
野党が法案審議を止める方法として、よく知られているのが審議拒否です。何らかの条件が満たされるまで委員会や本会議を開くことに反対し、開かれた場合も欠席します。
与党としては、野党抜きで審議を進めたとあっては有権者に悪い印象を与えてしまう恐れがあります。余裕がある場合は「野党が出席しないのでこの会はお流れにします」と、与党が自発的に審議を止めてくれます。
ただし、この対応はあくまで与党の譲歩です。定足数という委員会を成立させるための最低限の出席者を満たしている限り、野党の委員が何人休もうが委員会を開いて審議を進めることにルール上の問題はありません。委員会の定足数は「委員の半数以上」と国会法で定められています。すべての常任委員会で委員長を出して、かつ、定足数を満たす半数の委員を与党議員で占めることができる議席数を「安定多数」と呼びます。
ただ、これだけでは与党で委員会を牛耳ることはできません。委員長は可否同数の場合しか採決に加わりません。ぴったり過半数の与党議員しか委員会に出せなかった場合は、与党議員から委員長を出すと、与党側は過半数を割ります。与党の委員がひとりでも欠席したら、採決で野党に負けてしまいます。委員長を出しても、与党議員が過半数になるようでなければ真に安定的な国会運営ができません。この状態をすべての常任委員会で達成できる議席数を「絶対安定多数」と呼びます。
最低でも与党が安定多数となる議席を保持している場合は、定足数を与党議員だけで満たせます。野党の欠席で審議が必ずストップすることにはなりません。
単なる欠席よりも審議を止める力が強い方法があります。委員長の不信任案を提出することです。
法案審議中に委員長の不信任案が提出された場合は、不信任案の採決が優先されます。つまり、不信任案の採決が終わるまでのあいだ、もともとやっていた法案審議が止まります。
なぜ不信任案の採決が優先されるのかというと、不信任されるかもしれない委員長のもとで審議を進めるのは問題だという考え方があるからです。不信任されるような委員長は正常な委員会の運営をできないはず→そのような委員長のもとで審議を進めたらおかしな結果になりかねない→だから審議を止めて不信任案の採決をする、という理屈です。
不信任案が否決されれば、委員長は信任されたということになります。そして、たいていの場合は与党委員の反対で否決されます。委員長は与党議員であることがほとんどだからです。
不信任案を提出することで、強行採決を数分遅らせることもできます。
質疑終局、討論省略のうえ採決を求める動議が出た直後、委員長の不信任を求める動議を出します。先に提出されたのは採決を求める動議ですが、委員長の不信任案の方が優先されます。不信任案の採決後、採決を求める動議が採決され、法案の採決にはいります。
委員長の不信任案は、委員会を数分止めるくらいの効果しかありません。もうちょっと止めたい場合は、委員長の解任決議案を提出します。
委員長の解任決議案は本会議で採決する必要があります。そのため、委員会開会中に解任決議案が出された場合は、本会議で決議案が採決されるまで委員会を中断しなくてはなりません。決議案が提出された日に本会議が設定されてなければ、委員会の再開は翌日以降になります。
本会議も委員会も毎日やっているわけではなく、決まった曜日に開かれています。「あらかじめ決められた定例日以外に会議を開くことは望ましくない」という慣習があるようで、急に会議を設定するいうのは不可能ではありませんが、与党としては野党に抵抗するスキを与えることになってしまいます。つまり、解任決議案が提出されたからといって、予定されていない本会議をすぐに開くことは原則できません。
委員長解任決議案を提出した場合は、委員会で委員長不信任案を出すよりも長い間審議を止めることができます。しかも、本会議は全議員が集まることに意味があるので、原則として本会議中はすべての委員会の会議を行いません。解任決議案しか議題がない場合は、すべての委員会の審議を決議案の採決の間止めることができるのです。
似たような効果を持つものに、本会議で議決する所管大臣の不信任案、議長の不信任案などがあります。
究極の不信任案が、衆議院のみが議決できる内閣不信任決議案です。内閣不信任決議案が提出されると、衆議院だけでなく参議院の審議も止まる慣例になっています。「内閣」とは、総理大臣だけでなく、内閣を構成するすべての大臣を含みます。すべての大臣に対して不信任案が出されていて、かつ、可決した場合は内閣総辞職して全大臣がいなくなるか、衆議院が解散して全法案が廃案となる状態で、審議を続けても意味がないということなのでしょう。
不信任案の採決の際も討論は可能です。本気で審議を遅らせようとする場合は、討論で１時間以上は演説して不信任案の審議を引き延ばし、後に控える法案審議の再開を遅らせることができます。
また、内閣不信任案に限りませんが、本会議で採決する場合は採決の種類が4つあります。
・議長が異議の有無を聞く「異議なし採決」 ・議長が賛成の議員の起立を求める「起立採決」 ・議員が賛否いずれかのボタンを押す「押しボタン式投票」（参議院のみ） ・議員ひとりひとりが賛否を表す木札を演壇に置かれた投票箱に投票する「記名投票」
このうち、一番時間がかかるのは記名投票です。内閣不信任案やその他の大臣の不信任案の採決方法に記名投票を要求することで、さらに審議の停止時間を延長することができます。ただし、記名投票は出席議員の五分の一以上の要求が必要です。野党会派の議席が少なすぎる場合、野党の意見を統一しなければ記名投票にできません。
このように審議を確実に遅らせられる不信任案ですが、何度も出せるものではありません。一回の国会の会期内に同一の案件を二度議決しない「一事不再議」という考え方があります。同じ案件を何度も議決できると、いつその案件の可否が確定するかわからず国会の決議が信用されなくなるおそれがあります。国会の決議に対する権威を落とさないための工夫です。
一事不再議の原則により、会期内に出せる不信任案や解任決議案は、それぞれの対象について一回だけです。たとえば、ある委員長の解任決議案を会期の序盤で出した場合、決議案が否決されたあと、どんなに強引な委員会運営を委員長が行っても、もう一度解任決議案を出すことはできません。
実際、2018年の197回臨時国会で、外国人労働者の受け入れを拡大する「入管難民法改正案」の審議を衆議院法務委員会で審議し始めた段階で、野党が法務委員長の解任決議案を出して否決されたことがあります。このあと、法務委員長は解任も不信任もされることのない「無敵の法務委員長」となり、どんどん職権で委員会を開いて審議を進めていきました。不信任案や解任決議案を提出するタイミングは慎重に見極めなくてはいけないのです。
ちなみに、内閣不信任案を提出したあとは、個別の大臣に対する不信任案を出せません。内閣不信任案がすべての大臣の不信任案を兼ねているためです。ですから、もし国会冒頭で内閣不信任案を出して否決された場合、どの大臣も必ず不信任案が出されない無敵の内閣が誕生することになります。
ただし、一事不再議は絶対の原則ではありません。同一会期内であっても、社会情勢が変化したなど、前回不信任案を否決したあとに事情が変わったとみなされる場合はもう一度不信任案を出せるとされています。
不信任案は、単なる欠席よりも確実に国会を止められますが、出すタイミングをはかる必要があります。野党が効果的に不信任案を出した場合は、どうせ与党の反対多数で否決されたとしても、評価されてほしいものです。
不信任案の基本はこれでOKです。次は内閣不信任案をめぐる攻防についてみていきましょう。
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法案にせよ予算にせよ、審議のメニューはだいたい同じです。議案が提出され、審議する委員会が決められて審議採決したあと、本会議で採決します。このような、一見なんの変哲もないプロセスのひとつひとつに、思いもよらぬルールがあります。この章では、国会審議の流れとともに、審議を成り立たせるルールを見ていきましょう。
「国会というのは話し合うところだと聞いているけれど、話し合うだけなのにルールなんて必要なの？」と不思議に思うかもしれません。
こんな場面をイメージしてみてください。2人の人間が向かい合って話しています。ただし、片方は包丁を持っていて、もう片方の胸に刃を突きつけています。この状態で双方が出した結論を「話し合った結果」として、あなたは認められるでしょうか。
もちろんこの例は極端なものです。ですが、現実の世界でも買い手と売り手、上司と部下、先輩と後輩、大人と子どものように、力の大きい人と小さい人が話し合う状況は少なくありません。もしかしたら、そういう場面がほとんどといっていいかもしれません。あなたも力関係を考慮して、自分の主張を引っこめたことはないでしょうか。このように、まっとうな話し合いを成立させることは、実は難しいことなのです。
国会のルールは、だれもが認める話し合いを実現するためにあります。逆にいうと、ルールを逸脱してしまった場合には、話し合いが成立しなかったとみなされます。この状態を「議事不成立」と呼びます。そうなると、決めたことが無効になったり、審議のやり直しが必要になったりします。ルールを守って話し合うというプロセスを重視することこそが、国会審議で重要な要素なのです。
国会で審議されるのはおもに法案、予算、条約の承認の３種類の議案についてです。このうち、予算と条約は内閣のみが提出します。予算編成をする権限と条約を締結する権限は内閣にあるからです。
法案については、内閣と国会議員が提出できます。このうち、内閣が提出する政府提出法案は、各省庁が政策を遂行するために作成したものです。法案を作成するのは役所で働く官僚です。官僚が作成した法案は、内閣法制局の審査を経て、閣議決定されたのちに国会に提出されます。実際には、国会に提出された法案のうち、成立するもののほとんどが政府提出法案です。
政府提出法案は、その作成過程で与党議員と官僚が事前に話し合いながら作成することもあります。たとえば、自民党が政権与党である場合は、党内の政務調査会という機関で自民党の国会議員と官僚とが議論しながら法案を作成します。自民党政権では、政務調査会や総務会といった党内機関で正式決定されない法案は、閣議決定されないことになっています。このような仕組みを「事前審査制」と呼びます。「自民党が法案を了承した」という言葉は、この政務調査会や総務会で法案審査が終わって閣議決定が可能になった状態を表しています。
ところで、なぜ事前審査が必要なのでしょうか。もし事前審査がなかったとすると、与党議員は国会で初めて法案の中身を知ることになります。そうなると、国会では野党議員だけでなく、与党議員も政府にガチの質問をしなくてはなりません。
そうなると、ゲームの内容が完全に変わってしまいます。野党の相手をしながら、限られた会期のなかで、いつ採決にもちこめるかを決めるゲームではなく、政府が与党と野党の議員を会期内に説得することがクリアの条件になるからです。当然、政府にとって攻略すべき相手プレーヤーは与党と野党の2者に増えます。難度もイージーモードからハードモードまで、一気に高くなってしまうのです。
いくら与党の議席数が野党より多くても、与党議員が一体となって賛成しなければ、法案の成立は不確かなものになります。このような事態を防ぐために、政党が党の方針として法案の賛否を決めたときは、採決の際に決定したとおりの行動をとるように所属議員に強制します。議員の意思にかかわらず、党が賛成と決めたら賛成し、反対と決めたら反対するということです。これを「党議拘束」と呼びます。
自民党政権では、自民党総務会で「決定」された法案は、閣議決定することができると同時に、党議拘束がかけられます。事前審査制のもとでは、法案提出の前提となる閣議決定がされた時点で、与党議員全員の賛成が約束されています。
与党議員は与党の方針に従い、野党議員は野党の方針に従うというのは、あたりまえのように思われるかもしれませんが、実はそうではありません。一般人でも何人かが集まれば、おのおの勝手な行動を始めます。ましてや、ここにいるのは、わざわざ選挙に立候補して、過酷な選挙戦を勝ち抜いてきた国会議員です。みな、一般人よりも強い思いと主張をもっています。国会対策を円滑に進めるうえで、彼らを統制する仕組みは必要不可欠なのです。
「国会議員は法律を作るのが仕事」といわれますが、現在の制度では国会議員が自由に法案を提出することはできません。議員による法案提出には厳しい条件があるからです。
衆議院では、法案の提出者の他に議員20人の賛成が必要です。さらに、法案が新たに予算を伴うものである場合は50人の賛成が必要です。衆議院とは議員の総数が違う参議院では、必要な賛成者の数も異なります。予算が必要ない法案は賛成者が10人で、予算が必要な法案は賛成者が20人、それぞれ必要とされています。
つまり、衆議院では議員の数が21人以上の会派であれば、会派主導で法案を提出することができ、20人以下であれば難しくなります。会派に所属しない議員が法案を提出するのは、まず不可能ということです。
さらに、衆議院ではこの人数制限のほかに、法案提出には提出者が所属する「会派」の「機関承認」が必要です。たとえ会派をこえて賛成者を集めたとしても、所属会派の許しがなければ法案を提出できません。多数の議員が所属する会派の一員であったとしても、主流派の方針と異なる法案を提出するには、所属会派の他の議員を説得する必要があります。つまり、提出されやすいのは、多数会派の野党による政府の政策に反対する内容の法案ということになるわけです。
このように、国会議員による法案の提出は非常に高いハードルがあります。たまに、法案の提出数で国会議員をランクづけしようとする企画を目にすることがありますが、私はこのことにあまり意味があるとは思いません。ここまで見てきたように、提出要件を満たす難しさを考えれば、法案提出数がゼロの議員がサボっているとはいえないからです。
与党議員ならば、法案提出数はゼロでも事前審査で政府提出法案に影響を与えているかもしれません。少数会派の野党議員ならば、法案提出のかわりに質問主意書で政府を追及しているかもしれません。与党と野党、多数会派と少数会派で、それぞれ戦い方は異なります。その違いを理解したうえで、法案提出数や、質疑回数、質問主意書の提出数などを見なければ、「数」の意味を見誤ってしまうでしょう。
国会議員による法案提出の用件について説明する際、「会派」という言葉を使いました。会派も、あまり説明されないわりに、あたりまえのようにニュースに出てくる言葉です。
会派とは、国会内の議員グループです。国会議員同士のグループというと、真っ先に「自民党」や「共産党」などの政党が思い浮かぶかもしれません。議員は国会で、政党ではなく会派という単位で活動しています。多くの場合、同じ政党の議員同士で会派を組みます。また、政党に所属しない無所属議員が既存の政党の会派に参加したり、別々の政党同士でひとつの会派を作ったりすることもあります。複数の政党で結成した会派は「統一会派」と呼ばれます。
政党と会派では、会派の方が自由度が高いイメージがあります。政党の合併となると、選挙について真剣に考えて選挙区の調整や政策のすり合わせをしなければなりません。とくに選挙区の調整は、選挙を勝ち抜かなくてはならない国会議員にとって死活問題です。しかし、選挙に関係のない会派の結成ならば、ハードルは大幅に下がります。ちなみに、政党が合併する前に統一会派を組むこともあります。
先ほど説明した法案提出要件など、国会では会派に所属する議員の数がものをいう場面が数多くあります。会派の所属議員数は、ゲームでいうと「攻撃力」のようなものです。会派を大きくすることは、国会内で影響力を発揮することに役立つのです。
会派を大きくする方法は大きく分けて２つあります。統一会派の結成のように、国会内で交渉して自会派の議員を増やす方法と、選挙で同じ政党の仲間をたくさん当選させて国会に送り込む方法です。
法案の審議は以下のような流れで行われます。予算審議も同じです。
法案が提出されると、議長はその内容に応じた適切な委員会を決めます。法案を審議する委員会を決めて、審議を任せることを「付託」といいます。付託は法案審議の入り口です。
提出された法案を付託することに揉める要素などない、と思うかもしれません。しかし、すでにこの付託の段階から与野党の攻防は始まっているのです。
法案の付託先を実質的に決めるのは、本会議の理事会のような役割を持つ、議院運営委員会です。この議院運営委員会の理事会で、与野党の見解が対立している政策に関する政府提出法案に、野党は「本会議趣旨説明要求」というものを出します。本会議趣旨説明要求が出された法案は、①本会議で提案者による趣旨説明と質疑を行うか、②要求者が要求を取り下げるか、③趣旨説明しないことを議院運営委員会で決めるか、のいずれかを満たすまでは委員会に付託されません。この本会議趣旨説明要求によって法案の付託を遅延させる行為を「吊るし」と呼びます。
すでに書いたように、法案が付託されなければ法案審議は始められません。この状態を会期末ぎりぎりまで維持できたとしたら、法案は審議未了どころか審議未着手となり、野党がゲームの勝者になります。
もちろん、与党はこの状態を黙って見ているわけにはいきません。総理大臣や法案を作成した省庁の大臣を本会議に呼んで趣旨説明と質疑の答弁をさせたり、野党となんらかのやりとりをして趣旨説明要求を取り下げてもらったり、多数決で趣旨説明せずに法案を付託することを決めたりします。いずれも、ひと手間必要だったり、与党の国会運営が強引だという印象を国民に抱かせたりする厄介な手続きです。
ちなみに、野党だけでなく、与党も野党提出の法案を吊るすことがあります。
議院運営委員会は、文字どおり議院の運営全般について話し合います。おもな仕事は本会議の議題を決めることです。
本会議の議題の決定権をもつことによって、国会で議決する内容に大きな影響を及ぼせるようになります。なぜならば、議題に上がっていないものは採決されないからです。国会では議題と関係ない話題について質疑や討論をすることは認められません。会議において、議題を設定できるということはかなり強力な力なのです。
議院運営委員会は、国会に影響を及ぼすという意味で、非常に重要な役割を担っています。参議院では、議院運営委員会に委員を出せるのは10人以上の議員が所属する会派に限られています。参議院規則に定められたこの条件を満たす会派を「交渉会派」と呼びます。衆議院ではとくに規則上の制限はなく、会派の議席数の比率に応じて委員が割り当てられます。
法案が委員会に付託されると、いよいよ本格的な審議が開始されます。ただし、法案審議の第1回目は、法案提出者による法案の提案理由説明のみで終わる慣例になっています。
政府提出法案の場合、法案を作成した役所の大臣が説明します。質疑応答もなく、一方的に説明文を読み上げることから、「お経読み」と呼ばれています。
「提案理由説明が終わったあとに続けて質疑すればいい」と思うかもしれませんが、委員が説明を聞いてから質問の内容を考えるための時間が必要という理由で、次の回から質疑に入ることになっています。ただし、読み上げる説明文は事前に配布されていることを考えると、そのような理由は成り立たないようにも思えます。
国会で行われるゲームのルールを知らないひとには無駄な慣習のように見えることでしょう。審議を進めたい与党の立場からすれば、たしかに無駄です。しかし、審議を遅らせたい野党にとっては、まさに必要な無駄です。初回をかならず提案理由説明のみにすることで、法案の成立を確実に1日分遅らせることができるからです。
ただし、与野党で対立がない法案の場合は、提案理由のあと、すぐに質疑に移る場合もあります。お経読みに限らず、すべての慣習には例外があります。
お経読みが終わった次の回から、いよいよ質疑に入ります。質疑とは、委員会のメンバーが法案を提出した大臣や官僚などに口頭で質問することです。この質疑に入ることを「実質審議入り」と呼びます。
通常、一回の委員会は長くて6時間ほどです。時間内にいろいろな会派の議員が質問できるように、会派の委員数に応じた比率で持ち時間を分配します。当然、与党会派の質問時間がもっとも多くなります。ただ、政府提出法案の場合、与党の議員は国会提出前に法案について議論し終わっているためか、議席数より少ない時間が与党に配分されます。与党から野党に質問時間を譲っている形です。
質問時間の配分と質疑の順序は、委員会の理事会で決めます。与党と野党にそれぞれリーダーとなる理事がいます。これを「筆頭理事」と呼びます。与野党の協議は筆頭理事のあいだで行われます。野党の筆頭理事になるのは、野党会派でもっとも議席数が多い会派の理事です。
いわゆる「野党第一会派」は与党との交渉の窓口になります。野党第一会派と違う考えの野党会派の意向はあまり考慮されません。衆議院と参議院の野党第一会派が違うと、両院で野党の対応が異なることもあります。野党の第一会派と第二会派の議席数の差が少ない場合は、相手の議員を自分の会派に入れようとする激しい第一会派争いが繰り広げられる場合もあります。
ちなみに、すべての委員会の理事を指揮しているのが、ニュースによく出てくる「国対委員長」です。国対とは「国会対策委員会」の略称で、「委員会」という名前ですが、国会に設置された委員会ではありません。各政党に置かれた党内機関であり、他党と国会の日程や議事進行の調整などを行います。国会で揉め事が起こったときに与野党の国対委員長の会談が行われるのは、国対が国会運営の最前線である証拠です。
野党は質疑を通じて、法案の問題点をあぶり出したり、法案が成立したあとに政府ができることを制限するような答弁を引き出したりする「攻撃」系のものになります。対する与党の質疑は、法案のメリットを宣伝したり、国民の多くが心配に思う部分を払拭したりする答弁を引き出す「アシスト」系のものになります。
与野党で対立している政策についての法案審議では、質疑を何回も行い審議時間を積んでいくことで、採決する準備が整っていきます。質疑を重ねることは、与党にとって採決が近づくというメリットがあります。野党にとっては、政府を追求できるというメリットもあれば、採決が近づいてしまうというデメリットもあります。ここが野党のジレンマになるわけです。
質疑で質問できるのは法案に関連した内容に限られています。法案と関係ない話題について質問することはできません。また、質疑に答えるのは法案を提出した役所の大臣や幹部となる役人で、他の役所の大臣や役人に質問することはできません。ただし、総理大臣は、重要広範議案と呼ばれる最重要法案の審議の場合、委員会に出席して質疑に応じることがあります。質疑の内容は法案に関連するものに限定され、質疑に応じるのも法案を提出した省庁の大臣や役人、これが質疑の基本ルールです。
予算審議が行われる予算委員会の質疑は、一般的な法案審議とはルールが異なります。予算委員会の質疑には、基本的質疑、一般質疑、集中審議、締めくくり質疑の４種類があります。この４つは、答弁を要求できる大臣の種類と数によって分けられています。
基本的質疑では総理大臣をはじめとして、すべての大臣に質問することができます。しかも話題は無制限です。無制限である理由は、予算が国が直面しているあらゆる問題のうち、どれに対応するか、どの優先順位で対応するかをお金の量で見えるようにしたものだからです。そのため、予算案が妥当かどうかを明らかにするには、さまざまな話題を扱う必要があるのです。
基本的質疑は予算審議の最初に行われます。本予算とも呼ばれる、次年度の予算審議では３日間にわたってこの基本的質疑が行われます。審議の模様はテレビ中継されます。
一般質疑では財務大臣と答弁を要求された何人かの大臣にのみ質問できます。テレビ中継はありません。
集中審議には、総理大臣と決められたテーマに関係する大臣が出席します。集中審議もテレビ中継が入ります。
締めくくり質疑には、基本的質疑と同じく総理大臣とすべての大臣が出席します。「締めくくり」という名前のとおり、予算案の委員会での採決直前に行われます。こちらもテレビ中継されます。
基本的質疑に始まり、一般質疑で審議を重ね、ときおり集中審議をはさみ、締めくくり質疑で締める。これが予算審議の流れです。
予算審議は、「総理大臣に質問する機会がある」「すべての大臣に幅広い質問ができる」という点で、「質疑の内容は法案に関連するものに限定される」「質疑に応じるのも法案を提出した省庁の大臣や役人だけ」となる一般的な法案審議よりも優遇されています。議員からみれば、基本的質疑や締めくくり質疑は好きな料理を好きなだけお皿に取れるビュッフェみたいなものかもしれません。しかも、テレビ中継もあります。
テーマと出席する大臣は多少、限定されますが、総理大臣に直接質問できてテレビ中継もある集中審議は、予算案の提出がないときでも与野党の取引材料として使われています。野党が審議に応じる見返りとして、与党は集中審議というデザートビュッフェを用意するようなイメージです。集中審議は、それほど野党にとっておいしいものなのです。
予算審議や重要な法案の審議では、採決の前に公聴会というものが開かれます。公聴会は、委員長が審議中の議案について意見がある人を国会に呼んで話をしてもらう場です。意見を述べる人を「公述人」と呼びます。公述人の多くは与党や野党が推薦した学者などの人ですが、いちおう委員長の名のもとに国民全体に参加の呼びかけを行っています。
現在の慣習では、公聴会の開催は審議が終盤になったことを意味します。たとえば次年度の予算審議の場合、公聴会が終われば、たいてい一週間以内に採決されることになります。
この慣習は、採決を遅らせたい野党にとって重要なポイントです。なぜなら、公聴会の設置を遅らせることで採決を先送りできるからです。与党が公聴会設置を最初に提案したときに、野党が「審議が深まっていない」と反対するのはお決まりのパターンなのです。
委員長が質疑の終局を宣言すると、ただちに討論というフェーズにうつります。討論というと、議員同士で議論するイメージがあるかもしれませんが、そういうものではありません。「○○党を代表して、ただいま議題となりました□□について賛成（反対）の立場から討論を行います。」という決り文句から始まる演説を、何人かがひとりずつ行います。討論で話したことについて他の議員と質疑応答することはありません。
そして、討論が終わったらすぐに採決に入ります。これで委員会の審議が終わります。
質疑が終局したら討論をして、その後採決するというのが原則的な審議の流れです。逆にいえば、質疑と討論が終わらなければ採決できないということです。
審議の内容は事前に委員会の理事会で決めることが原則です。理事会で野党が質疑の終局、討論と採決の実施に合意しなかった場合は、とりあえず質疑を行うために委員会を開きます。与野党の対立が激しいと、野党は委員会の開催自体にも反対します。この場合、委員長が自らに与えられている権限を使って委員会の開催を強行します。理事会の合意によって委員会を開催するのではなく、委員長の職権で開催することから「職権立て」と言われています。
会議は事前に決められた内容どおりに行うことが原則です。委員会開催前の理事会で質疑をやることしか決まっていないのならば、質疑だけしかできません。他のこと、たとえば採決をしたいのであれば、会議中に採決の提案をしなければならないのです。
そこで「動議」を出します。動議というのは、会議中に予定外の議案を提出することをいいます。採決したい場合は、「質疑を終局し、討論を省略し、ただちに採決に入ることを望む」動議を提出します。
予定された質疑が終わったタイミングを見計らって、与党議員が動議を提出します。野党議員は当然、反発し、野党議員の怒号が飛び交います。その激しさは、動議を提出している議員の声が聞こえない場合もあるほどです。同時に、野党議員が委員長席を取り囲みます。委員長に委員会の運営を抗議するためです。
場合によっては、委員長のマイクを奪おうとしたり、審議の進行のために用意されている「カンペ」のようなものをビリビリに破ったりすることもあります。これは委員長に、「本案に賛成の諸君の起立を求めます」という採決の呼びかけや、「起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました」という採決結果の宣言を言わせないための行動です。委員長の議事運営を妨害しようというのです。委員長が委員会の議事運営を適正に行わなかった場合は議事不成立となります。議事不成立になると、行われたはずの採決ももちろん無効です。強行採決をなかったことにするための、野党議員の最後の抵抗なのです。
こうして、よくニュースで見る「野党議員にもみくちゃにされながらマイクを必死に掴んで離さない委員長」という絵が生まれます。なかなか激しい攻防ですが、野党議員も強行採決が行われることはだいたいわかっています。委員長をいじめても意味がないことも十分に承知しています。お決まりの儀式のようなものなのです。
もし、野党議員が粛々と審議に応じていたら、野党支持者はどう思うでしょうか。きっと「なんでもっと反対しないんだ」「やる気があるのか」「この国がどうなってもいいのか」と思うことでしょう。このような儀式をやってみせることで、自分たちは法案の可決に本気で反対したという事実を、支持者にアピールするわけです。
動議提出後、委員長はじゃまをされながらも動議の採決、動議が可決されたことの宣言、法案の採決、法案が可決されたことの宣言などを一気に行い、委員会の審議は終了します。
委員会で採決して一件落着、ではありません。実は、委員会で採決されたのは「法案を原案のとおり本会議で可決すべき」ということだけなのです。衆議院あるいは参議院として法案の可否を決定するのは、全議員が集まる本会議でなければなりません。
本会議での採決の流れは次のようになります。
まず、委員会で可決した法案が、本会議の議題にのぼっていなければなりません。法案を本会議の議題にすることを「上程」と呼びます。本会議を開く際は、日程と議題をあらかじめ周知しておく規則になっています。そのため、本会議の前日までに委員会で採決した法案が上程されることになります。ただし、この規則には例外があります。本会議が始まったあとから議案上程の動議を提出し可決することで、本会議の開催当日に委員会で可決された法案を即座に上程することができます。これを「緊急上程」と呼びます。
さて、法案が上程されると、議長がその法案を議題とすることを宣告します。次に、それまで法案を審議していた委員会の委員長に審議の経過と結果について報告を求めます。委員長は、どのような法案であるか、いつから審議を始めてどのくらいの審議時間を重ねたか、いつ採決して採決の結果はどうであったかなどを報告します。
委員長の報告が終わると、次は討論です。委員会での討論と同じく、会派を代表して賛成、あるいは反対の意見を演説します。与野党のあいだでとくに争点のない法案の場合は、討論がないこともあります。
討論が終わると、いよいよ採決です。採決の結果、賛成者が過半数を超えれば、議長は法案が可決したことを宣言し、ついに法案審議が終了します。
以上が法案審議の流れです。法案提出、法案の付託、質疑、討論、採決、そして本会議での採決と、法案審議は決まった手順で行われます。この手順さえおさえておけば、ニュースに出ている法案が今どういう状態で、どうなれば法案が成立するのかが見通せるようになると思います。
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国会審議のルールを説明する前に、与党と野党が何を目指して行動しているかを見ていきましょう。与党も野党もそれぞれ自分たちの目的を達成するために国会で行動しています。目的は、ゲームの勝利条件のようなものです。国会において与党と野党は役割が違います。役割の違いにより、勝利条件もそれぞれ違います。与党と野党の役割の違いを知ることで、それぞれの行動を客観的に評価できるようになるはずです。
いきなりですが、国会審議をゲームと思ってみてください。このゲームのプレーヤーは与党と野党の２者です。
与党というのは、首班指名選挙で総理大臣になった国会議員に投票した政党です。首班指名選挙で他の政党に勝てる与党の議席は、衆議院の過半数を超えています。過半数の議席を持っているからこその「与党」なのです。
与党の国会議員のなかには、財務大臣や外務大臣など、政府の幹部に就任し、政府の仕事をする人たちがいます。この人たちは総理大臣ともども、三権のうちの「政府」の立場の人間として扱われます。国会議員ではありますが、仕事の中心は国会ではなく役所です。政府に入らなかった与党議員は国会審議に専念します。ニュースで「政府・与党は〜」という言いまわしがよくでてきます。この「与党」こそが、政府に入らなかった人たちなのです。
与党の目的は、数多くの政府提出法案を可決、成立させることです。しかも、国会は限られた期間しか活動しません。そのため、会期内に確実かつ効率的に法案を処理していく必要があります。
一方、野党というのは与党以外の政党です。与党よりも議席が少なく、首班指名選挙で勝てなかった政党すべてを指します。野党議員は政府に入りません。政権に加わらず、議席も少ない野党には、何かの政策を当事者として実現するチャンスがほとんどありません。
野党の目的は、ひとつでも多くの政府提出法案の成立を阻止することです。なぜ政府と与党の邪魔をするのでしょうか。たいていの野党は、与党に反対する国民に投票してもらって国会の議席を得ています。もし国会で与党の邪魔をしなかったら、野党に投票してくれた人たちの期待を裏切ってしまうことになりかねません。もちろん、反対する必要のない法案には野党も賛成します。成立している法案のなかには、野党が賛成しているものもあります。
与党は法案を成立させたい。逆に野党は法案成立を阻止したい。この関係をおさえておけば、国会というゲームをより楽しめるようになります。
ところで、野党と野党支持者の「反対」は決して一様なものではありません。与党が進める政策について、それを阻止しようとする「反対」もあれば、そんなものは手ぬるいからもっと徹底的にやるべきという「反対」もあります。同じ「反対」でも方向性は大きく異なるのです。
たとえば、ある法案について野党のうちの一政党が与党に賛成したからといって、「野党の役割を果たしていない」ことにはなりません。国会には野党である政党が複数存在しており、「野党」とひとくくりにいっても、それぞれの政党と支持者が目指すものは異なるからです。
さて、このゲームは野党が圧倒的に不利です。なぜなら、採決するときに過半数を超える賛成があれば、法案を可決させられるからです。与党は過半数の議席を持っているから与党になっています。最初から勝利条件をひとつ満たしている状態で、採決さえすれば必ず法案は成立します。そのため、議席が少ない野党に勝ち目はありません。では、そんな不利な条件の中、野党はどのようにして与党に対抗するのでしょうか。
採決したら与党が勝ってしまうのだったら、採決させなければいい。これが野党の戦い方の基本方針です。採決しなければ法案は可決せず、もちろん成立もしません。つまり、採決の時期を遅らせれば遅らせるほど、法案の成立を先のばしできます。
もし、国会の会期の最終日まで採決させなかったら、法案はどうなるでしょうか。原則として廃案になります。廃案になった法案を成立させたければ、次の国会が召集されたとき法案の提出からやり直さなければなりません。前の国会でどれだけ審議を重ねていても、次の国会ではゼロから審議がスタートです。法案の提出と国会審議の対応に膨大なエネルギーを注いでいる政府と与党にとって、廃案は大きなダメージになります。前の会期の審議過程が次の会期に反映されないことを、「会期不継続の原則」と呼びます。会期不継続の原則こそが、最初から劣勢である野党の数少ない武器のひとつなのです。
野党にはもうひとつ武器があります。「この日に質疑をやろう」「この日に採決しよう」というように、委員会の審議日程を決める理事会です。理事会は各委員会に置かれます。構成員は、委員長と委員会に所属する主な与野党議員の代表者である「理事」です。この理事会の決定は、原則として全会一致でなければならない慣例になっています。全会一致ということは、たったひとりでも反対する理事がいたら否決ということです。単なる多数決で決めないというこの慣例のおかげで、野党は少ない人数でも採決の先送りを実現できるのです。
さて、そうなると今度は与党が困ります。ずっと野党に採決に入るのを反対されては、どんなに頑張って審議しても、どれだけ選挙でたくさん仲間の議員を増やしても、永久に法案を成立させることができないからです。まさに攻守の逆転です。次はあれだけ優勢だった与党が対抗手段を考える番です。
与党の対抗手段が、悪名高い「強行採決」です。野党が反対しているのにもかかわらず「採決」を「強行」することを「強行採決」と呼びます。「強行」というのは、審議日程を理事会の全会一致で決めるという慣習に反しているという意味が込められています。ただし、法律違反ではありません。法律上、委員会の議事進行は委員長の一存で決めることができるからです。
法律違反でないとはいえ、強行採決をすることに問題はないのでしょうか。国会は話しあうところです。話し合わずに多数決で決めてしまうことさえもできる強行採決に、問題がまったくないことはありません。しかし、いくら全会一致で決めるという慣習があるとはいえ、何も決めないならば国会の存在意義がなくなります。野党は支持者の代理人として議事進行を妨害していますが、与党も支持者の代理人として法案を成立に導く責任があります。たとえ野党の反対があろうと、どこかで審議を進めなければならないのです。
ちなみに言葉の定義上、野党理事のひとりでも反対したら強行採決になります。極端に短い審議時間で採決を強行した場合でなければ、強行採決を批判することにあまり意味はありません。どれだけ審議を重ねていても、与野党で対立している法案の採決に、野党はたいてい反対するからです。
強行採決がやむを得ない場合があるとはいえ、安易に乱発すると「強引な国会運営」であると批判され、内閣や政党の支持率に悪影響を及ぼす可能性があります。支持率が悪くなると、次の選挙で苦戦してしまうかもしれません。国会議員として活動するには、選挙を勝ち抜く必要があります。選挙に悪影響がでることはなるべく避けるべきです。
そこで、与党は世論の批判を受けないように、できるだけ野党の協力を得て審議を進めようとします。野党が欠席した状態で審議を行わないように野党に出席をうながしたり、野党が望む質疑をするために総理大臣を出席させたりします。審議を充実させて、野党に採決を容認させる作戦です。
「充実した審議」といった場合、客観的な指標として使われるのが審議時間です。「審議時間を○○時間とったので、議論を尽くした」という形にします。ただ、審議時間を重視するあまり、変なことも行われています。野党が欠席した審議で、野党の質問時間分みんなが待ち続けるという「空回し」という技があります。これは、野党が審議拒否している間でも審議の実績時間を増やすための手法です。
国会審議というゲームでは、与党は審議を進めようとし、野党は審議を遅らせようとする。この関係を把握しておいてください。与党も野党も、ゲームのプレーヤーとして最適な行動をしています。審議拒否も採決の先送りも、野党不在の審議や強行採決も、ゲームの勝利条件を満たすための行動にすぎません。プレーヤーとしての立場が変わったら、旧野党は強行採決し、旧与党は審議拒否します。実際に、2009年の自民党から旧民主党への政権交代で国民が目にした光景です。
審議拒否や強行採決は行為自体に問題はありません。少なくとも法律違反ではありません。審議拒否をしたとか、強行採決をしたとかいうだけで評価を決めるのは気が早いです。それらの行動がゲームの勝利に役立ったかどうかで評価をするべきです。たとえば、審議拒否によって野党は与党からどのような譲歩を引き出せたのか、強行採決をしても問題ない程度の手当てを与党は野党にできているか、という見方が必要だと思います。
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「通常国会」「臨時国会」、政治関連のニュースでよく出てくる国会に関する言葉です。当たり前のように出てきますが、たとえば「臨時っていうけど、毎年やってない？」と思ったことはないでしょうか。ここでは、国会の基本中の基本を確認していきましょう。
日本の国家権力は、大きく3つに分類されます。立法、行政、司法です。それぞれ、立法が国会、行政が政府、司法が裁判所に対応します。国会を中心にみると、国会が決めた予算や法律の範囲内で政府が政策を実行し、政府の実行した政策が法律の範囲内かどうかを裁判所がチェックする、という関係になっています。これが、いわゆる三権分立です。
分立といってはいますが、国会と政府は融合している部分があります。ご存じのとおり、政府の中枢機関である内閣のトップは内閣総理大臣です。この総理大臣は国会議員のなかから、議員同士による選挙で選出される決まりになっています。そして、内閣の構成員である大臣の過半数は国会議員でなければなりません。また、政府の役所には、副大臣や政務官などという立場で、国会議員が多数入って仕事しています。このように、国会議員は政府機関の幹部にもなるのです。
国会のおもな仕事は、法律を決めること、予算を決めること、条約の承認を決めること、そして、内閣総理大臣を選出することが挙げられます。これらの仕事は、いずれも政府の活動の根拠になるものです。政府が何か新しいことをしようとしたときに、法律の根拠がなければ権力をふるえません。予算がなければ役所は新しく公務員を雇ったり、民間企業と取引したりすることもできません。総理大臣が決まらなければ、内閣が成立せず、役所を指揮することができません。原則として、国会が決めないと政府は新しい活動を何もできないのです。
国会は衆議院と参議院の二院で構成され、その中心的な構成員である議員は日本国民が選挙で選びます。
この２つの議院にはいくつかの違いがあります。衆議院議員の任期は4年で、参議院議員の任期は6年となっています。さらに、衆議院には参議院にはない「解散」というものがあります。解散とは、内閣総理大臣がすべての衆議院議員を任期の途中でクビにして、新しい議員を選ぶ選挙を行うことです。解散があることで、衆議院議員が4年の任期をまっとうすることはほとんどありません。
衆議院には解散があるかわりに、参議院にはない権限をいくつか持っています。まずは、内閣不信任決議権です。政府の中枢である内閣に対して「信任しない」という決議を衆議院がしたとき、内閣は10日以内に衆議院を解散するか、総辞職して政権を失うかのどちらかを選ばなければなりません。たとえ衆議院を解散したとしても、選挙に勝てなければ政権を失うことになります。政府の命運を握っているという意味で、内閣不信任決議権は非常に強い権限です。
不信任案を可決された総理大臣が選挙に勝ったとしても、選挙前の内閣は総辞職します。この場合、選挙前と同じ国会議員が総理大臣に指名されて、新しい内閣を組織することになります。つまり、衆議院の信任を失った内閣は、何をしても総辞職する運命をくつがえすことができません。このように、衆議院の支持を失えば内閣が倒れる制度を、議院内閣制と呼びます。
次が衆議院の優越です。国会の議決は、衆議院と参議院が一致して議決したときに有効となるのが原則です。ある法案について衆議院が可決し、参議院も可決すると成立します。もし、衆議院と参議院の議決が一致しなかった場合は、法案は成立しません。ただし、法案については衆議院が可決したあと参議院が否決した場合に、衆議院の３分の２以上の賛成で再び可決した場合はその時点で成立します。
さらに、予算案の議決や条約の承認の議決は、衆議院が可決したあと参議院が否決した場合に、両院協議会という場で話し合います。両院協議会でも衆参で折り合いがつかないときは、衆議院の議決がそのまま国会の議決になります。内閣総理大臣の指名の議決も、衆参の指名が不一致で両院協議会の話し合いも不調に終わった場合は、衆議院が指名した国会議員が内閣総理大臣になります。このように、衆議院と参議院の議決が異なったときは、条件付きで衆議院の議決が優先されます。
ここまで説明したのは、衆議院と参議院の議決が出揃ったあとの取り決めです。もし、参議院が議決をしなかった場合はどうなるでしょうか。参議院が議案を議決しないで放っておいた場合もちゃんと想定されています。衆議院で議案を可決後、憲法で決められた日数経過しても参議院が議決をしない場合は、衆議院の議決がそのまま国会の議決になります。これを「自然成立」と呼びます。
自然成立の日数は、議案によって違います。内閣総理大臣の指名が衆議院の議決から10日、予算案と条約の承認が30日になっています。法案については、衆議院の議決から60日以内に参議院が議決しないときに、衆議院が「参議院は法案を否決したとみなす」という議決をすることができます。これを「みなし否決」と呼びます。衆議院の議決から何日経過したときに、どの議案を自然成立、またはみなし否決できるかをカレンダーで表すと次のようになります。
国会について考えるときは日付の感覚が非常に重要です。たとえば、自然成立とみなし否決の日数をカレンダーの面積でくらべてみてください。みなし否決の条件を満たすには、自然成立と比較してだいぶ時間がかかることがわかります。
すぐあとでみていきますが、国会は限られた期間しか活動しません。活動期間はこのカレンダーの１．５倍から２．５倍くらいです。カレンダーでみれば、みなし否決からの衆議院で再可決の技はそうそう使えないことが実感できると思います。
法案は衆議院と参議院どちらから審議を始めても構いません。ただし、予算案に関しては衆議院の議決が優先される関係上、必ず衆議院から審議を始めます。これを「予算先議権」と呼びます。
なぜ、予算先議権があるのでしょうか。衆議院の優越に関する規則は、衆議院ですでに議案が議決されていることが前提です。参議院から予算審議を始めた場合、参院で予算をいつまでもいつまでも審議して議決せずに、衆議院で審議できない状況になってしまいます。そのような状態を避けるには、衆議院の予算先議権が必要なのです。
国会は他の役所のように一年をとおして開いている機関ではありません。一定の期間だけ活動します。国会が開かれている期間のことを「会期」と呼びます。国会は会期中のみ予算案や法案などを議決することができます。逆にいうと、会期中でなければ新しい法案を成立させることはできません。
国会は憲法の規定により、一年に一回は必ず開くことになっています。国会を開くことを「召集」と呼びます。天皇の名のもとに国会議員を集めるからです。一年に一回必ず召集する国会を「通常国会」と呼びます。通常国会は「常会」「通常会」などとも呼ばれます。
通常国会は国会法により、1月中に召集することと、会期を150日間とすることが定められています。150日たっても審議が終わらない場合は、国会が議決すれば一回だけ会期を延長することができます。
さて、通常国会が会期を終えたあとに、新たに予算をつけたり法案を成立させたりしたい場合はどうすればいいでしょうか。来年の通常国会まで待たなければならないのでしょうか。
通常国会まで待てないときは、臨時に国会を召集することができます。これを「臨時国会」「臨時会」と呼びます。臨時国会の会期は国会の議決で定めます。何日でもいいのですが、60日程度になることが多いです。また、延長は二回までできます。
また、衆議院議員を投票で選ぶ総選挙を行った直後に、必ず召集する国会もあります。「特別国会」「特別会」と呼びます。なぜ、総選挙後に必ず召集しなければならないかというと、総選挙後に選挙前の内閣が総辞職するからです。すぐに新たな総理大臣を選ぶための国会です。ちなみに、選挙前と同じ国会議員が総理大臣になった場合は、内閣のリビジョン番号がアップします。それまで「○○内閣」だったとしたら、総選挙後は「第二次○○内閣」などと呼ばれるようになります。
特別国会の会期と延長については臨時国会と同じルールが適用されます。
国会にはおもに２種類の会議があります。全議員が集まる「本会議」と、何十人にかずつ議員が集まる「委員会」です。
本会議は全議員が集まる、議院の意思を決定する会議です。本会議で議決されたことが、その議院の議決になります。すべての議案は、本会議で議決されてはじめて院議になります。いままで出てきた「国会の議決」というのは、本会議で採決し可決されたものという意味です。
一方の委員会はテーマや分野ごとに設置されます。テレビ中継が入る「予算委員会」が有名です。国会議員はひとりひとり所属する委員会が割り当てられます。委員数は委員会によって違いますが、２０人から４０人くらいが定員になっています。
国会に提出された議案は、内容に応じた委員会に付託され、審議を始めます。委員会で審議が終わったら、本会議で委員会の審議結果を聞いて採決する、という流れになります。委員会でほとんどの審議を行うこの制度を、「委員会中心主義」と呼びます。
ここまで、国会をいわば外からながめて、国会自体がどういう能力を持っているか、国会自体にどのようなきまりがあるかを説明をしました。次からは、いよいよ国会のなかで何が行われているかについてみていきたいと思います。
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初めて顔を合わせた人と話すとき、あなたはどのような話題を選びますか？
その日の天気、どこからきたか、自分の仕事について話すことが多いはずです。とくに気をつかわなくても会話がすすむからです。
もし、相手が政治的な話をしてきたら、あなたはどう思うでしょう。さっき例に挙げた話をするときと違い、少し身構えるかもしれません。あなたは会話中、言葉を選んだり、相手の発言にどう反応するか考えたりするのではないでしょうか。
政治系の会合の懇親会でもないかぎり、いきなり政治の話をすることはないはずです。ただ、私はそのような場に参加したこともありますが、それでも政治について話すときは探り探りになります。
なぜ、気軽に政治の話ができないような気がするのでしょうか。
それは、「政治」には、何か厄介なイメージがつきまとうからです。
多くの人にとって政治の話は、初対面の人との会話で出してはいけない話題のひとつです。とくに、沖縄の在日米軍基地の是非とか、憲法改正、愛国心、夫婦別姓の是非とか、何らかの政策に関する話を、あなたは避けようとするはずです。
これらの政策には、「それぞれの立場によって、正しいと確信する答えが異なる」という共通点があります。そして、すべての人が100パーセント納得する政策は、おそらくありません。
これが、「政治」に厄介なイメージがつきまとう最大の理由です。
どの政策も誰かにとってマイナスになる可能性があります。これについて議論しようとすると、自分の立場をかけた戦いになってしまうかもしれません。万が一、激しい言い争いにでもなってしまったら、お互いに無傷ではいられません。
これが、私たちに「ふだんは政治の話はしないほうがいい」と思わせている最大の理由なのです。
では、どのような場でも、楽しく、安心して政治の話をすることは不可能なのでしょうか。もちろん、そんなことはありません。ただし、ひとつだけ条件があります。
それは、
「政治のルールを把握すること」
です。
スポーツ観戦をしたあと、友人と感想を話すとき、ルールを無視して自分が応援しているチームが勝ったと言い合うでしょうか。そんなことをしていたら喧嘩になります。たいてい、ルールに照らし合わせてどのチームが勝ったかはお互い了解していて、その上でプレー内容がどうだったかについて話すはずです。
このチームは勝ったけどプレー内容が気に入らないとか、負けたけどもいい試合を作ってくれたとか、あくまでルールに則った会話をするでしょう。これに対して、SNSなどで見る政治の話の中には、ルールをまったく無視して、自分が支持する政党が勝ったと言い張る、または、嫌いな政党がルール違反をしたと批判するものもあるように思います。
これは、野球でたとえると「ホームランを打ったからといって、バッターやランナーがアウトになる心配をせずにホームベースに戻るのはおかしい」と文句を言うことと同じではないでしょうか。
では、知っておくべき政治のルールとはなんでしょうか。政治にはいろいろな面があるため、見るべきところは数多くありますが、私は国会のルールを知ることをおすすめします。
なぜ国会のルールなのかというと、ふだんニュースなどで目にする政治は国会に関するものが多いからです。「予算委員会」「審議拒否」「強行採決」「内閣不信任決議案」、どれも政治に興味がある方ならよく目にするフレーズではないでしょうか。これらはすべて国会に関する言葉です。
国会は「言論の府」とも呼ばれる、話し合うための機関です。国会のルールというのは、話し合いをまともに成立させるために必要なルールでもあります。これが平気で無視されるようになるのは、とても危険な事態に陥ることを意味します。
新しい政策は、かならず国会の審議を通じて実現します。話し合いの形式すら守られなくなると、多数派はどんな政策も好き放題できてしまうことになります。
国会は政策実現の最後の関門です。どんな政策を支持しているにせよ、国会を無視することはできません。福祉政策、外交政策、安全保障政策、財政政策、どの政策を重視していようと、すべて最後は国会に行き着きます。国会は政治の中心であるといっても過言ではありません。
と、ここまで説明したのは、実は立て前です。実際に国会で起こっていることは、いま書いたことからイメージできるものと、ちょっと違います。
政策は、アイデアがうまれてから実行されるまでの間に、何度か変質します。例えば、役所が発案した政策は、国会に提出する前の与党の審査で変質し、さらに国会の審議で変質して法律として成立する場合があります。役所が当初のアイデアどおりに政策を遂行できるかどうかは、与党の審査や国会の審議で、どれだけその内容が変質するかにかかっています。なぜなら、役所は成立した法律どおりに仕事をしなければならないからです。発案当初は完璧な政策だったとしても、成立した法律が役所にとってイマイチなものであったら、役所はイマイチな法律どおりに政策を遂行しなければならないのです。
そこで、政策を発案者にとって完璧な原案どおりに実行するために「国会対策」が必要になります。国会の審議が思いどおりになるようにコントロールすることを、国会対策と呼びます。与党は国会対策により、政策の変質を最小限にして法案を成立させるのです。
2020年1月現在の日本で政権与党となっている自民党と公明党は、役所が政府を通じて国会に提出する法案を、提出前に審査しています。これを「事前審査制」と呼びます。この仕組みでは、原則として与党が同意しないかぎり、政府が国会に法案を提出することはできません。つまり、政府提出法案を成立させるという点で、政府と与党の目的は一致しています。国会で、政府と与党が法案の成否をかけて質疑の応酬をすることはまずありません。
野党にも国会対策はあります。野党の国会対策は、野党のポリシーに反する法案の成立を阻止することが主な目的です。しかし、野党は与党にくらべて議席が少なく、採決すれば法案は必ず成立します。そのため、野党は法案を採決させないことで、その成立を阻止しようとします。法案の審議入りの時期を遅らせたり、審議拒否などにより審議を引き延ばしたりするのは、採決を回避するためです。つまり、野党にとっての最善の状態は、法案審議をさせないことなのです。野党が反対している法案の審議に応じているというのは、与党に追い込まれている状態です。
ここで、不思議な現象が起きます。与党は政府との間で話がついていて、国会の審議で法案の中身について議論する必要がなくなり、野党は法案審議に応じないことを最優先に考えていて、法案の中身について議論することが二の次になります。与党も野党も国会で法案の中身について議論するモチベーションがないのです。そもそも現在の国会審議の慣習上、法案審議で国会議員同士が議論の応酬をする機会は、ほとんどありません。議員同士で法案の中身について話さないということは、いわゆる「政策論争」が行われないということです。
「政策論争が行われない」という国会の現状は、あなたが学校で習ったときにイメージしたものと少し違うはずです。国会審議に関するこの前提を頭にいれずに、政策の内容と与野党の国会対応をごちゃまぜにして議論すると、与党支持者からは野党の行動が不合理に見え、野党支持者からは与党の行動が強引に見えます。そのため、会話が平行線をたどり交わらない可能性が高くなってしまいます。
ですから、政治の話をするときに、現在の国会審議のルールを把握しておいたほうがいいと思うのです。
この連載では、いままでブログに書いた内容をまとめて、国会の審議がどのようなルールで行われているかを説明します。そして、実際のエピソードをもとに、国会のルールがどのように攻撃や防御に使われていったかも詳しく解説しようと思います。ひととおり読めば、国会関係の政治ニュースの意味をより理解できるようになるでしょう。
個々の政策の是非には踏み込まず、その政策を可能にする議案が国会で可決される可能性がどの程度かを話し合うことができれば、友人とスポーツや映画の感想を話すように、楽しく気軽に政治の話をできるはずです。
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