■補正予算案は2月7日に実質審議入り

　2013年1月31日現在。「補正予算案に関する財政演説」の位置づけを、本会議での議案の趣旨説明と同じようなもであると考えてみたのですが、どうも自信がありません。財政演説と予算案が委員会に付託されることは関係がないかもしれません。

　というのも、1月30日付の日経朝刊は、2月5〜6日に財政演説に対する代表質問を終え、2月7日に衆議院予算委員会で補正予算案が実質審議入りするスケジュールを出しています。「実質審議入り」とは、委員会で議案の趣旨説明が終わり、趣旨説明に対する質疑に入ることを指します。

■予算案の審査過程

　ただし、予算案の審査の過程は法案とは少し違います。以下に予算案審査の流れを書きます。浅野一郎・河野久『新・国会事典 第２版』（有斐閣）を参考にしました。

1. 財務大臣の趣旨説明、財務副大臣、内閣府副大臣の補足説明
2. 基本的質疑（全閣僚出席）
3. 質疑（財務大臣と要求大臣）
4. 公聴会
5. 分科会
6. 締めくくり質疑（全閣僚出席）
7. 採決

　少し補足します。「要求大臣」というのは、質問者が答弁を要求する大臣のことです。例えば、厚生労働省の予算について質問したい場合は、厚生労働大臣の出席を求めることになります。また、4の公聴会と5の分科会は3と平行して行われます。

　予算案の場合、2の基本的質疑に入ることで「実質審議入り」します。つまり、2月7日時点で衆議院予算委員会で補正予算案の基本的質疑が行われる予定だと日経はみているわけです。

■趣旨説明はいつか？

　予算案の審査過程を考えると、少なくとも2月7日以前には予算委員会で趣旨説明を終えていなければなりません。しかし、原則として趣旨説明はどんなに短いものでも委員会の日程を一日分消費します。例外は、与野党があらかじめ賛成で合意している場合くらいです。

　もし、財政演説が本会議での趣旨説明と同じ位置づけのものだとすると、2月6日まで代表質問をやっていたら委員会で趣旨説明する時間がないように思えます。だから、財政演説と委員会審査に関係がないのではないかと思ったのです。

　とはいえ、参議院の本会議は午前中から開かれます。2月6日の午後までに代表質問を終わらせて、夕方から衆議院予算委員会で趣旨説明と補足説明をすれば、2月7日に間に合います。

■衆議院のサイトで答え合わせ

　考えていてもわかりません。冒頭にも書いた通り、本日補正予算案が国会に提出されるので、しばらくしたら衆議院のサイトに補正予算案に関する情報が載ります。そこには、議案が委員会に付託された日付も出ているので、それによって財政演説の位置づけがわかります。

　すなわち、財政演説の日付より前だったら、財政演説は本会議での趣旨説明とは違うということで、財政演説の日付以降だったら、財政演説は本会議での趣旨説明と同等のものであるということです。

＊2月2日追記＊＊平成24年度補正予算案の付託は1月31日でした。財政演説と付託に関連はないようです。詳しくは「補正予算案の提出から実質審議入りまで」を参照してください。

■来年度予算案閣議決定

　2013年1月30日現在。昨日29日に定例閣議（毎週火曜）が行われ、平成25年度予算案が閣議決定されました。あとは国会に提出するだけです。

　しかし、すぐに来年度予算案を審議することはできません。今日から28日に行われた安倍首相の所信表明演説に対する代表質問が行われていますし、来週は平成24年度補正予算案の審議があります。

■補正予算案に関する財政演説

　今朝の日経朝刊によると、補正予算案は明日31日に国会に提出され、2月4日には財務大臣による補正予算案に関する財政演説が行われるとのことです。この、「補正予算案に関する財政演説」とは何なのでしょうか。

　法案審議の際、委員会の審議に先立って本会議で法案の趣旨説明をするよう、議院運営委員会が要求することがあります。このとき、本会議での趣旨説明と質疑が終わらなければ、委員会で法案を審議する前提となる「付託」は行われません。つまり、法案審議が始まらないということです。

　おそらく、日経が書いている補正予算案に関する財政演説は、法案でいう本会議での趣旨説明に近い位置づけのものだと考えられます。

＊2月2日追記＊＊平成24年度補正予算案の付託は1月31日でした。財政演説と付託に関連はないようです。詳しくは「補正予算案の提出から実質審議入りまで」を参照してください。

■通常国会召集

　2013年1月29日現在。昨日28日に通常国会が召集されました。昨日は開会式と、安倍首相の演説が行われました。明日30日から2月1日まで、衆参両院の本会議でこの演説に対する各党の質問が行われます。

■ひとつだけ？

　今回のスケジュールには、少し違和感がありました。例年ですと、通常国会冒頭では、政府四演説というものが行われます。政府四演説とは、以下のものを指します。

1. 首相による施政方針演説
2. 外務大臣による外交演説
3. 財務大臣による財政演説
4. 経済財政政策担当大臣による経済演説

　ところが、昨日の夕刊をみても、衆議院のサイトでみられる本会議の映像をみても、首相の演説しかやってないようなので、「おかしいなぁ」と思っていました。

　しかし、その疑問も今朝の朝刊ではれました。昨日の本会議の演説は、「施政方針演説」ではなく「所信表明演説」だったのです。

■施政方針演説と所信表明演説の違い

　今朝の読売朝刊に出ていた解説によると、施政方針演説と所信表明演説の内容には次のような違いがあります。

• 施政方針演説：次年度予算案を踏まえた政策について説明するもの
• 所信表明演説：政策の基本理念や、主要政策への考え方を説明するもの

　今国会冒頭で施政方針演説を行わなかったのは、次年度予算案がまだ閣議決定をみていないためだと思われます。

　また、施政方針演説は通常国会で行われますが、所信表明演説は臨時国会や特別国会の冒頭、首相の交代時は会期中にも行われます。昨年末の特別国会で安倍首相は所信表明演説をしていないため、28日に所信表明演説を行ったようです。

　今まで、施政方針演説と所信表明演説がごっちゃになっていたので、いまいち事態を飲み込めませんでした。

■3月初旬に政府四演説

　ちなみに、政府四演説をやらないわけではありません。今朝の日経朝刊によると、3月初旬に施政方針演説を含む政府四演説を行う見込みだそうです。

　ということで、近いうちにもういちど安倍首相の演説をニュースなどで耳にすることがあるようです。

　官報の国会関係のもの、いわゆる「国会事項」には、本会議のスケジュールから、国会職員の人事異動までいろいろなものが載っています。大抵は、議員が内閣に質問する際に提出する「質問主意書」のタイトルの羅列が多くを占めていて、大変地味なものになっています。タイトルだけなのであんまり面白くありません。

　たまに、毛色の変わったものが載るときもあります。例えば、昨年11月2日付には、当時の野田内閣総理大臣が横路衆議院議長に「原子力緊急事態宣言」がされていることを通知した「通知書」が載っていました。

内閣人第一九七号
　　平成二十四年十一月二日
　　　　　　　　　内閣総理大臣　野田　佳彦
　衆議院議長　横路　孝弘殿
　原子力規制委員会設置法附則第二条第六項の規
定に基づき、原子力災害対策特別措置法第十五条
第二項の規定による原子力緊急事態宣言がされて
いる旨を貴院へ通知いたします。

　この通知は、国会の同意が必要な原子力規制委員会の人事について、同意を先送りするために出されたものだと言われています。ちなみに、文中の「内閣人」というのは、内閣の人事案件についてのものだという印です。原子力規制委員会設置法に、「原子力緊急事態宣言」が出ているなどの条件を満たせば同意を先送りできる例外規定がおかれています。国会の同意を得られる見込みがたたないので、わざわざ通知しているわけですね。

2013年1月22日現在。先週末、「平成二十五年一月二十八日に、国会の常会を東京に召集する詔書」が渙発され、来週28日に通常国会が召集されることになりました。

国会の召集は、憲法が定めた天皇の国事行為のひとつです。国会関係の国事行為には、昨年11月にあった衆議院の解散や、同じく12月の衆議院総選挙の公示などがあります。

文面は以下のようになっています。

　日本国憲法第七条及び第五十二条並びに国会法第一条及び第二条によって、
平成二十五年一月二十八日に、国会の常会を東京に召集する。
御　名　　御璽
平成二十五年一月十八日
内閣総理大臣臨時代理
国務大臣　麻生　太郎

普通、詔書は「〜する」という本文と御名御璽（天皇の名前とはんこ）のあとに、内閣総理大臣が署名します。これを副署といいます。今回は、安倍首相が外遊中だったためか、内閣総理大臣臨時代理として麻生財務相が副署していますね。私は、最近官報をチェックし始めたので、臨時代理が副署した詔書は初めて見ました。

官報をインターネットでチェックしたい方は、ここで過去30日分を確認できます。

■政治家を育てるためには、有権者の忍耐が必要？

　2013年1月19日現在。今朝の読売新聞朝刊4面、「政治の現場」欄で「民主再建」という連載が始まりました。「民主党再建への取り組みと、その課題を追う。」連載だそうです。

　第一回の記事の後半に出てきたのは、昨年12月の衆議院総選挙で落選した、仙谷由人元官房長官です。そのなかで特に目を引いた部分を引用します。

党再生に向けて、仙谷は「党としてきちんとした政治家を育てることだ」と考えている。そのためには、時間もコストもかかる。選挙のたびに、支持政党を変える有権者に忍耐を求めたい気持も仙谷にはある。

　引用した部分の「」で囲まれた部分は仙谷さんのコメントだと考えていいと思いますが、地の文はどうでしょうか。読売の記者の感想かもしれません。誰の意見にせよ、こういう、変動する民意による急激な政権交代を憂う意見はよくあります。

　民主党再生を担う政治家を育てるには、時間もコストもかかるというのはわかります。当たり前ですね。しかし、それと選挙のたびに支持政党を変える有権者と何の関係があるのでしょうか。

■有権者の忍耐とは？

　そもそも、現行の小選挙区比例代表並立制は、選挙で勝った政党がガンガン思い通りに政策遂行するための制度です。このため、選挙と選挙の間は、有権者に政治を変える力はほとんどありません。政権与党に幻滅した有権者は、選挙がない間ずっと忍耐し続けているわけです。これ以上何を忍耐しろというのでしょうか。

　「支持政党を変える有権者に忍耐を求める」というからには、「忍耐」には支持政党を変えるな、という意味があるわけです。ところで、有権者には決まった支持政党がない人たち、いわゆる無党派層が存在します。無党派層としては、支持政党を変えるもなにも、その時点でいいと思った政党に投票するのです。そのような無党派層にまで忍耐を求められても困ります。それとも、有権者なら支持政党をしっかり決めておくべき、とでも言うのでしょうか。

　そうだとすると、一度支持政党を決めたら、有権者はよほどのことが起こらなければ支持政党を一定の期間変えてはならないということになります。しかし、「よほどのこと」も、「一定の期間」も人によって異なることは明白です。絶対的な基準はなく、いつどのように変えても自由なはずです。したがって、有権者の支持政党選択について、忍耐を求めるのは不当です。

■議員でなければ、与党でなければ政治家は育たないのか？

　思うに、この意見にはひとつの前提があります。それは、「政治家は議員という職になければ成長しない」というものです。ときには、この前提は「議員は政権与党に所属して政府の役職につかなければ成長しない」という厳しいものになることもあるようです。

一度も議員になったことがない政治家に関して言うならば、議員として議会で活動することで初めてわかることもあるでしょうから、そういう前提も成り立つでしょう。しかし、既に一期以上務めている政治家にもそれは当てはまるでしょうか。

　「議席を失って議会から離れることで政治家としての成長が止まる」というのだったら、もうその政治家を当選させる必要はありません。その選挙区の現職議員が出馬をやめるまで、ずーっと現職議員にまかせればいいのです。同じ理屈で、「政権与党でないと情報が入ってこないし、行政にも入れないので政治家としての成長が止まる」というのだったら、野党は永遠に野党のままにするのが合理的ということになります。

　そんな馬鹿な話はありません。議席を持っていることで、政権与党にいることで得られるものはあるでしょうが、それだけが成長する機会のすべてではないはずです。もしかしたら、現状では実地に経験を積む以外の成長の機会は乏しいかもしれません。しかし、それは有権者の投票行動とはまったく別の話であって、各政党による努力や工夫が必要なところです。

■有権者に求めるべきもの

　もし有権者に求めるべきものがあるとしたら、投票行動の硬直化ではなく、政党や政治家個人への寄付だと思います。寄付が増えれば、党や政治家の経済状態がよくなり、落選した政治家や、当選したことのない新人政治家が政治活動をしたり勉強したりする余裕ができるはずです。政治活動を支援するものとしては政党交付金もありますが、これは議員数に応じてもらえる額が変わってくるので、議席のない政治家を育てるという点ではあまりあてにできません。

　そして、寄付を増やすには、政治活動への寄付に特典を与える制度を整備することと、なにより、政治に対する興味を醸成するようなコンテンツを粘り強く地道に作っていくことが不可欠です。

　有権者に求めるよりさきに、いくらでもやれることはあるはずです。他人である有権者を変えようとするより、政治家自身が変わることを考えた方が前向きですしね。

■溜間詰について調べる

　NHK大河ドラマ「八重の桜」に出てきた「溜間詰(たまりのまづめ）」が気になって気になってしょうがないので、図書館で調べてみました。

　レファレンスルームに行って、日本史コーナーを探します。河出書房から出ている「日本歴史大辞典」の第6巻に「たまりづめ 溜詰」という項目を見つけることができました。溜詰は、溜間詰の略だそうです。

■溜間詰とは

　溜間詰というのは、江戸時代の親藩大名や譜代大名のうち、江戸城内にある黒書院（くろしょいん）溜間に席をもっている大名のことを指します。親藩大名というのは、将軍の親戚にあたる大名です。また、譜代大名というのは、関ヶ原の戦い以前から徳川家に仕えた大名のことです。この親藩・譜代大名のなかでも特に高い格式のある大名と、老中経験者が溜間詰になりました。老中とは、将軍直属の幕政全体を取り締まる役職です。

　溜間詰は幕政について老中と話し合ったり、直接将軍に意見を具申できました。また、江戸城内では、常に現役の老中の上座にいて、権威だけなら老中よりも上の扱いを受けていました。

　ただ、時代が下るにしたがって溜間詰の人数も増えてきて、その権威も落ちていったそうです。

■幕末の政治力学

　ドラマにあった通り、ペリー来航にあたっての対応について、溜間詰を代表する保守派の彦根藩主・井伊直弼と、雄藩（勢力の強い藩）代表の改革派である水戸の徳川斉昭の激しい対立があったことは、「井伊直弼」で日本史の辞典をひくと必ず出てきます。したがって、その時点において溜間詰というのがひとつの政治勢力であったことは間違いありません。

　「日本歴史大辞典」には溜間詰の権威がなくなっていったと書いてありました。これは、ペリー来航の時点ではまだあったけれども、井伊直弼が暗殺される桜田門外の変を経てさらに低下していったのでしょうか。それとも、ペリー来航以前に権威がなくなっていたのだけれども、何かのきっかけがあって少し勢力を持ち直したのでしょうか。まだわかりません。

　どうも、ペリー来航時の老中・阿部正弘の政策遂行方針と、その前の時代、水野忠邦による天保の改革に、溜間詰と雄藩の勢力消長のヒントが隠されているように感じます。これがわかれば、幕末の政治力学も理解できるのではないかとも。

　締め切りがあるわけでもないので、ゆっくり調べてみようと思います。

　2013年1月16日現在。今朝の日経朝刊政治面に、民主党が党内意思決定について議論しているという評論がありました。この評論では、「（意思決定についての議論は）内向きの議論だ。もっとほかに話し合うことがある」という民主党議員の声で締めていて、あんまり評価されていない感じです。

　私はむしろ意思決定についての議論こそ、第一にしなければならないものだと思います。なぜなら、民主党の意思決定方法が確立しないことには、ほかの議題を話し合うとしても、なにがどうなったら民主党としての意見になるかが曖昧なままになってしまうからです。これでは、党としてのまとまりに欠けます。

　民主党に、自民党のような政務調査会で話し合ったことを更に総務会で決議する意思決定の仕組みがないことで、民主党議員が民主党としてまとまることが難しくなっていることは、参議院の石井予算委員長も指摘しています。この記事 は、石井予算委員長の講演がもとになっていて、民主党の意思決定過程の弱点がよくわかります。

　来月には、民主党の基本理念などを定める綱領の策定する党大会が開かれる予定です。党再生を目指すなら、来月までに意思決定過程をしっかり議論し、党大会で正式に決定できるようにするべきだと思います。

■溜の間のシーン

　今年2013年の大河ドラマ「八重の桜」。初回はペリー艦隊の再来まででした。番組終盤、大名が江戸城黒書院(くろしょいん)西湖の間でペリーにどう対応するか協議するシーンがありました。

　「鎖国政策は国の基本政策であるため、開国は断固反対。ペリー艦隊を攻撃せよ」との海防参与徳川斉昭(なりあき)の訴えを受け、老中阿部正弘は「掃部頭(かもんのかみ)殿はどのように思いますか？」と彦根藩主、井伊直弼に話を振ります。井伊は「いまペリーと戦うのはやめておき、とりあえず相手の要求を受け入れておいて、あとは臨機応変に対応していくべきです」と述べます。

　阿部は、ほかの大名の意見も求めます。すると、物語の主人公・八重の実家の主君である会津藩主松平容保が、「自分も砲台を任せられていて、現地視察をしたりしているのですが、装備が貧弱すぎてとても戦える状態ではありません」と発言します。

　開国に賛成する意見に対して、さらに何か言おうとする斉昭の機先を制し、井伊が「溜の間詰一統(たまりのまづめいっとう)、開国にて一致にござります」と宣言します。その言葉を受け、阿部が何かの書類を井伊に差し出すと、井伊はそれに筆をとって何かを書きつけるところで、西湖の間のシーンは終わりました。

　溜の間詰というのは、黒書院に詰めることができる、格式の高い大名らのことを指す言葉です。溜の間詰は単にその場所にいることができるだけでなく、重大事があれば、今でいう内閣である幕閣から諮問されることがあったようです。

■心打たれる

　私はなぜか、このシーンに強く心を打たれました。理由のひとつは、開国という当時の日本の最重要政策が、どのような過程で形成されていったのか、その一端を目撃したような気持ちになったからだと思います。

　理由はもうひとつあります。

　私は幼い頃、両親が参加していた地元サークルの集まりに連れられていました。そこは、いろいろな人達がいろいろな意見を言いあっているサロンのようなところでした。

　大人の真似をしたがるときにそういう場所にいたため、話し合いや会議というものに強い憧れを持ったのだと思います。だから、話し合いや会議の結果が力を持つ政治や、制度、組織に今も惹かれ続けているのかもしれません。

　このようなシーンをほかにも見ることができるなら、今年の大河ドラマも期待できそうです。

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　2013年1月9日現在。一昨日、1月7日に各省庁の補正予算に対する要望が締め切られました。同時に、自民党の政務調査会部会も仕事始めとなり、緊急経済対策に向けての話し合いも始まりました。「1月11日に自民党が緊急経済対策を策定する」という報道からすると、1月11日に総務会で決定するスケジュールだと思われます。

　さて、安倍政権発足前後から、「2013年度予算成立は5月の連休明けになる」との報道がされていました。今まで、どのような根拠で政治家や新聞記者がこのような見通しを出せるのかいまいちわからなかったのですが、予算審議や予算編成について調べるうちに、だんだんその根拠がわかってきました。

■予算編成のスケジュール

　予算編成はどのように行われているでしょうか。ポイントとなる月は、8月と12月、そして1月です。

■8月末：各省庁の概算要求

　8月末を目処に、各省庁が財務省に来年度予算を要求します。これを概算要求と呼びます。

■9月〜12月：予算査定

　9月から、予算編成を担当する財務省主計局の主計官（各省庁課長級）や主査（各省庁課長補佐級）が中心となり、各省庁の課長や課長補佐から説明を受けながら予算査定を行っていきます。

■12月下旬：政府案閣議決定

　12月下旬には、来年度予算の財務省原案が発表されます。それをもとに、政府は来年度予算案を閣議決定します。閣議決定するということは、予算案を国会に提出する準備が整うということです。ちなみに、平成24年度予算案は、2011年12月24日に閣議決定されています。

■1月下旬：政府案を衆議院に提出

　1月下旬、通常国会の召集日には政府案を衆議院に提出します。実質的な審議は、首相の施政方針演説や、財務大臣、外務大臣の演説とそれに対する質疑が終わったあと、召集から1週間程度たってから始まります。ただし、補正予算の審議を行う場合は、補正予算の成立を待ってから来年度予算の審議が始まるので、さらに1週間程度あとになります。

■予算成立5月説の根拠

　以上が予算編成のスケジュールです。今年の場合は、11月中旬に衆議院が解散されてから予算編成が事実上止まったかたちになっています。

　単純に考えると、解散から新政権発足までの1ヶ月がそっくり後ろに押し出されることになります。つまり、例年なら1月下旬に予算案が国会に提出されるところ、1ヶ月のびて2月下旬になり、そこから国会審議に2ヶ月かかって、5月の連休明けに成立というスケジュールになるわけです。

　安倍政権発足前後から報道されていた「来年度予算案5月成立」という説には、このような根拠があると思われます。