■予算委員会開会いまだ実現せず

2019年6月9日現在。 野党が衆議院と参議院で求めている予算委員会の集中審議の開催を与党が承諾しないことについて、野党は「安倍総理と与党の審議拒否」と批判しています。しかし、この問題は予算委員長の怠慢とは言えても、安倍総理の審議拒否とまで言い切ることは難しいです。「安倍総理の審議拒否」という主張は間違っています。

予算委員会の開催は、野党が議院規則に基づいて要求したもので、予算委員長には予算委員会を開く義務があります。しかし、予算委員会で野党が望む議題が取り扱われるかどうかは別の話です。

今回、野党が要求しているのは単なる予算委員会ではなく、総理大臣が出席する集中審議です。予算委員会を開いて、財務大臣しか出席しなかったら野党は納得しないでしょう。ここに大きな問題があります。

■議事進行を決めるのは全会一致が原則

国会の議事進行は理事会の全会一致で決めるのが原則です。全会一致が原則だからこそ、野党の審議拒否の構えだけで、会議を開かないことがあり得ます。全会一致の原則は、野党の数少ない国会対策上の武器です。

議事進行には、どの議題を扱うかも含まれます。総理出席の集中審議を開きたいのなら、与野党合意の上で決めるのが国会の議事進行の原則にあっています。

「それはあくまでも原則だ」という意見もあるでしょう。たしかにそうです。与党は、与党たらしめている多数の議席をもって合法的に原則を超え、多数決で審議を進めることがあります。対して、野党には議席がないので、原則を超えた対応をするには、与党を説得してお情けをもらうか、クーデターを起こすかしかありません。

■開かれる予定のない会議から逃げることはできない

野党のいう安倍総理大臣の審議拒否というのは、的外れな批判です。総理大臣の審議拒否というものがあるのなら、それは国会の本会議や委員会で、総理大臣の出席を求められる会議が正式に決まった後に出席しなかった場合のみです。議題すら決まっていない会議について、「会議を開くことが決まっていないのは総理大臣が逃げているからだ」と言われても困惑するだけです。なぜなら、予算委員会は当然に総理大臣が出席すべきものではなく、まずテーマを決め、そのテーマについて総理大臣が出席すべきだと決まったときにはじめて総理大臣が出席するからです。

委員会開会要求を拒否する予算委員長を批判するロジックは規則から当然に導けますが、総理大臣を批判するロジックまでは導けません。

■野党が党首討論ではなくて集中審議にこだわる理由

そもそも、党首討論という手段もあるのに集中審議にこだわっているのが気に入りません。集中審議と党首討論の大きな違いは、党首討論が45分に限られているのと、総理大臣からも質問や意見ができるという点です。

前者については、「野党が多くなったから全野党で45分は短いので集中審議がよい」というのが野党の言い分です。議席の獲得という政党の生命線となる部分(参議院なら選挙後6年間は変わらない)を話し合いで「一本化」できているのに、どうして(毎年開かれる可能性がある)党首討論にのぞむ野党党首を「一本化」できないのでしょうか。意味がわかりません。ちなみに、予算委員会のひとりあたりの質疑時間は1時間程度なので、党首討論で野党が一本化した場合の45分とそんなに差はありません。

次に後者についてです。予算委員会などで安倍総理大臣が答弁する際に、質問者に反論し「聞かれたこと以外を答えている」という批判を野党がしています。確かに、質疑の答弁で総理大臣が持論を述べて質疑時間を消費するのはルール違反といえるでしょう。しかし、党首討論ならば、「討論」なので総理大臣の反撃は当然の権利になります。

党首討論がだめで集中審議がいいというのは、総理大臣を一方的に質問ぜめにしたいだけではないかと思います。

■解散権が野党党首にある？

2019年5月26日現在。 「内閣不信任案を野党が提出することが衆議院解散の大義になりうる」と記者会見で記者の質問に答えた菅官房長官の言葉が批判されています。

立憲民主党の枝野代表などが言うには、「内閣不信任案の提出が衆議院解散の大義になるのなら、野党の党首が解散権を持っていることになる」とのこと。まったく意味がわかりません。

■内閣不信任案の提出は解散の大義になりうる

内閣不信任案提出を理由に衆議院が解散されたからと言って、野党の党首が解散権を持っていることにはなりません。事実上、解散権は総理大臣にあり、総理大臣は任意のタイミングで解散できます。少なくとも解散すると決めた総理大臣を止めることは誰にもできません。例えば、旧民主党政権の崩壊を決定的にした野田前総理大臣の衆議院解散を止めることは、旧民主党の誰にもできませんでした。

解散か内閣総辞職かの二択を迫られるのが、内閣不信任案の可決です。「解散か総辞職かという二択を迫られるような疑義を野党の多数が内閣に対して持っているために内閣不信任案を提出するのだろうから、単に与党の”数（議席数）の力”で否決するのではなく、解散によって国民に有権者に選択を委ねよう」。内閣不信任案の提出が解散の大義になるという理屈はおそらくこうです。この理屈は、総理大臣が解散権をもっているから成り立つのです。与党が「数の暴力」で内閣不信任案を否決せずに、解散して国民に信を問うのは、野党にとって願ったり叶ったりのことではないのでしょうか。

そしてまた、解散権は総理大臣にあるので、内閣不信任案が提出されたからと言って常に解散するわけではありません。当たり前のことです。

■情けない立憲民主党の主張の前提

まったくお話にならない理屈なのですが、気に入らないのは、枝野代表らの「解散権が野党党首にあることになる」という理屈に、情けない前提があることです。その前提は、「内閣不信任案を提出したところで、可決されっこない」というものです。

内閣不信任案が可決されたら、総理大臣は内閣総辞職か、衆議院解散か、そのどちらかを選ばなければなりません。総理大臣は、内閣不信任案の可決を静観することを憲法上許されていないのです。それほど重大な決議案を提出しているのですから、立憲民主党は内閣不信任案が可決された場合に総理大臣が衆議院を解散することはを容易に想像できるはずです。ちなみに、内閣不信任案が可決して内閣総辞職した総理大臣はいまだ一人もいません。

つまり、立憲民主党は、内閣不信任案を提出するだけで、可決されることを一切想定していないし、内閣不信任案を可決させる努力も一切する気がないのです。きっと、内閣不信任案の提案理由の説明で、格好良さげな演説を二時間ばかり衆議院本会議でかまして本にして売ればいいとしか思っていないのでしょう。もちろん、解散されたら困るので内閣不信任案は与党の多数をもって否決してもらわなければなりません。

■安倍内閣ありきの立憲民主党

「内閣不信任案の提出が衆議院解散の大義になるのなら、野党の党首が解散権を持っていることになる」などという、皮肉なのかなんなのかわからない言葉が飛び出してくるところに、立憲民主党の安倍内閣に依存した姿勢が出ています。そういえば政党名に「立憲」という言葉を出してきたのも、安倍内閣が進めた集団的自衛権の容認を含んだ平和安全法制に反対するという文脈からでした。

ここ最近の解散権を巡る主張を見るに、立憲民主党は安倍内閣がなければ存在意義がない政党としか思えません。立憲民主党は、立憲民主党対安倍内閣という対立軸しか持っていないために、内閣不信任案提出による衆議院の解散を、「自分たちが内閣不信任案を出したから、安倍総理大臣は衆議院を解散した。つまり、自分たちが衆議院の解散権を持っているんだ」という粗雑な論理を展開してしまうのです。

■野党6党派、議員辞職勧告決議案を衆議院に提出

2019年5月19日現在。 先週5月17日に立憲民主党などの野党6党派が、丸山穂高衆議院議員に対する議員辞職勧告決議案を衆議院に提出しました。丸山議員の北方領土関連の発言を問題視したものです。提出した6党派には、丸山議員を除名した日本維新の会も入っています。

■強制力はない「辞職勧告」

議員辞職勧告決議案は、院として所属議員に辞職を勧告するものです。あくまで「勧告」なので、決議案が可決されたとしても自動的に丸山議員の衆議院議員としての身分が失われるものではありません。

『新・国会事典』によると、議員辞職勧告決議が決議されて議員辞職した議員はいないそうです。強制力がないため、議員辞職勧告決議を決議して対象の議員に無視されてしまうと、かえって国会の権威に傷がつくような気がします。

また、議員辞職勧告決議が決議された議員は、いずれも決議案を出された時点で逮捕や起訴されているため、今回発言のみを理由に決議案を出すのは適切なのかという問題もあります。

■強制力のある「除名」

では、国会に国会議員を辞職させる手段がないかというと、そうではありません。国会は院内の秩序をみだした議員を懲罰することができます。この懲罰の種類のうち、最も重いものが議員の地位を失わせる「除名」です。議員を除名する場合、出席議員の3分の2以上の賛成が必要です。除名した議員は議員の地位を失いますが、次の選挙で当選すればまた国会議員になれます。

懲罰により除名された議員としては、戦前に日中戦争に対する政府の方針を批判したことで懲罰の対象となった、斎藤隆夫衆議院議員がいます。

■今国会初の党首討論開催の見通し

2019年5月12日現在。
 先週、5月8日の読売新聞朝刊に、今国会初の党首討論が今月下旬にも開催される見通しとなったという記事がありました。

党首討論は、総理大臣と野党各党の党首が直接対面して討議を行います。時間は45分間で、45分の割り振りは野党間で調整します。

この党首討論は、国家基本政策委員会の合同審査会として行われます。合同審査会とは衆議院と参議院の常任委員会が合同して審議を行うものです。党首討論は水曜日午後3時から実施することになっています。

■党首討論開催には厳しい制約がある

毎週水曜日に党首討論が開かれてもよさそうですが、ある制約があるためそうはいきません。総理大臣が国会に出席する予定がある週は党首討論を開かないことになっているためです。その趣旨は、総理大臣の国会出席の負荷を軽減することです。

考えてみるとこの制約はなかなか厳しいです。150日の会期がある通常国会でも、3月までの3ヶ月間は予算審議があります。予算審議中は、野党の要求もあり、週一回以上のペースで総理大臣が国会に出席する場合があります。そのため、取り決め上、3月下旬くらいまでは党首討論を開くことができません。

予算審議が終わっても、野党の要求により法案の趣旨説明に対する質疑の答弁を総理大臣が行うことがあります。党首討論以外で総理大臣を国会に出席させるため、どんどん党首討論が後回しになっていきます。会期終了まで50日を切った段階で初めて党首討論の開催が議論されるのは、そのためです。

■野党にとって使い勝手が悪い党首討論

時間が45分間と短いこと、党首しか討議に参加できないこと、党首討論を行う週は総理大臣を45分しか国会に出席させられないことから、予算委員会の集中審議などと比べて「使い勝手の悪い制度」と野党からみなされているようです。使い勝手がよければ、野党は法案の趣旨説明の質疑で総理大臣の答弁を要求したり、やたら予算委員会の集中審議の開催を求めたりはしないでしょう。

読売の記事によれば、現在は野党が分裂しているため、党首討論の持ち時間45分を各党で配分すると持ち時間が5分〜15分くらいになってしまうそうです。この5分〜15分には総理大臣が答える時間も含まれているので、総理大臣がたくさんしゃべると一往復しか討議できない可能性もあります。

そのため、党首討論の持ち時間を45分から延長することを野党は求めているようです。

■2019年度予算案の衆議院本会議での採決は、3月2日の未明に

2019年度予算案は、2019年3月2日の午前0時40分頃に衆議院本会議で採決され可決しました。なぜ、午前0時をまわってしまったのでしょうか。

■もともとの予定

もともとの予定はこうです。

まず、衆議院予算委員会を3月1日の午前9時から開始して、3時間程度審議し、お昼までに採決します。

そして、午後から予算案と同時に採決する必要がある、税制改正法案を総務委員会と財務金融委員会で採決します。

これらの委員会の審議は1時間半くらいかかります。

このあと、本会議で2019年度予算案を採決します。

本会議での予算案の採決までは1時間半程度かかります。この場合は、3月1日の夕方くらいには予算案を採決できます。

■実際の動き—根本厚生労働大臣の不信任決議案提出で、午前中の予算委員会断念

実際はこうです。

まず、予算委員会が3月1日の午前9時から開始できませんでした。理由は、予算委員会の開始直前の午前8時40分に立憲民主党などの野党が根本厚生労働大臣の不信任決議案を提出したためです。

この日の予算委員会は全大臣が出席する締めくくり質疑が行われる予定になっていました。不信任決議案を提出した野党としては、信任に値しない大臣が出席する予算委員会の審議に応じられないということで、予算委員会の理事会を欠席しました。立憲民主党などが欠席するなか開かれた予算委員会の理事会で、午前9時から審議を行うことを断念し、根本大臣の不信任決議案が採決されてから審議を行うことが決まりました。与党が譲歩したわけです。

「それなら午前中に不信任決議案を採決すればいいじゃないか」と思うかもしれません。しかし、そうはいきません。根本大臣の不信任決議案の採決は本会議で行う必要があります。本会議の議事日程は、あらかじめ決めておく必要があるため、急に開くことは難しいです。3月1日は、すでに午後1時から本会議を開くことになっていたため、根本大臣の不信任決議案は午後1時以降にならなければ採決されないことになりました。これで、午前中を予算審議に使うことができなくなりました。もちろん、立憲民主党などの不信任決議案提出は、この予算委員会の開始を午後に遅らせるのが狙いです。

■午後、本会議開会

午後1時に本会議が開会し、根本厚生労働大臣不信任決議案を上程する動議が出され、不信任決議案の審議が始まりました。本会議で審議する案件は議事日程と同じくあらかじめ決められていて、決められた議事日程通りに会議を進めていかなくてはなりません。ですから、議事日程が決まったあとに出された議案を本会議で審議するには、議事日程を追加する動議を出す必要があるのです。

根本厚生労働大臣の不信任決議案ですが、採決が終わったのは午後4時過ぎです。なぜそんなに時間がかかったのかというと、採決に先立って行われた討論で、立憲民主党の小川代議士が持ち時間を大幅にこえて2時間近く演説したためです。不信任決議案の討論を申し出たのは小川代議士を含めて6人で、討論は全体で2時間36分でした。その後採決は記名投票という議員ひとりひとりが演壇まで歩いて投票するスタイルのものであるため、20分ほどかかっています。これが、不信任決議案に3時間かかった理由です。不信任決議案は否決され、本会議は休憩しました。休憩したのは、予算委員会を開くためです。

■午後5時、予算委員会始まる

本会議休憩後、午後5時から衆議院予算委員会が開かれました。予算委員会は総理大臣とすべての大臣が出席する締めくくり質疑、討論、採決が行われ、可決しました。この審議に3時間半程度かかりました。ここまでで、午後8時半です。このあと午後8時40分ごろからから総務委員会と財務金融委員会が開かれ、税制改正法案が審議されました。この2委員会が終わったのが午後10時ごろです。8時半から始業の会社なら深夜残業に突入する時間です。

■午後10時50分、本会議再開

午後10時50分ごろから本会議が再開し、予算案を上程する動議が出されました。やっと本会議で予算案が審議されます。この審議が1時間をこえても終わりませんでした。本会議中に午後12時を迎えてしまうことが明らかになったため、議長は午後11時50分ごろに残りの議事日程を20分後の3月2日午前0時10分から行う延会を宣告しました。

日付が変わって3月2日午前0時10分ごろ予算案の審議が本会議で再開され、午前0時40分ごろ採決・可決されました。

■びっしりの予定

ここまで書いていて実感しましたが、本会議が始まった3月1日の午後1時以降の予定はびっしりで、会議と会議の間は30分程度しか時間がありません。国会議員には体力も必要だということですね。

もともと予算案の本会議での採決までに、会議と会議の間を含めて8時間程度かかる関係上、不信任決議案を採決予定日の当日に提出して2時間の演説をした時点で、6時間分を上乗せすることが確定していました。

■深夜国会になった責任は与野党ともにある

結局、深夜国会は与野党合作です。政府与党は年度内自然成立を断念するか、もっと早く国会を召集して予算審議を始めれば深夜国会を避けられました。立憲民主党はそう主張しているようです。しかし、野党も3月1日採決を受け入れるか、根本厚生労働大臣の不信任決議案を2月28日より前に提出すれば、深夜国会を避けられたのです。根本厚生労働大臣の不信任決議案を3月1日の朝提出すべき合理的な理由は、採決を遅らせる以外に見いだせません。

すべてお互い様ですし、どちらも正しいです。どちらが良いかは、個々人で決めるしかありません。与党も野党も明らかなルール違反はありません。

■2019年度予算成立

2019年4月1日現在。先週、3月27日の参議院本会議で2019年度予算案が可決し、2019年度予算案が成立しました。

■締めくくり質疑から本会議採決までの流れ

3月27日は、まず参議院予算委員会で2019年度予算案の「締めくくり質疑」が行われました。締めくくり質疑は予算審議の最後に行う質疑で、総理大臣をはじめ、すべての閣僚が出席します。普段の質疑では、答弁を要求されている大臣しか委員会に出席しないので、政府にとっては大変な会議です。しかし、予算が成立しなければ新しい事業は何ひとつできないので、背に腹はかえられません。

締めくくり質疑が終わると、つぎに「討論」が行われます。討論と言っても、予算委員同士で議論することはありません。予算委員のうち各会派を代表した議員が予算案について賛成/反対とその理由を順番に述べるだけです。

討論が終局すると、ただちに採決します。委員会での採決は、本決まりではなく、あくまで「委員会審査で可決すべき/否決すべきと決した」ものにすぎません。最終決定は、全議員が一堂に会する本会議の採決で行われます。

2019年度予算案は予算委員会で採決した当日の本会議に「緊急上程」され、本会議の議題にのぼりました。本会議では、委員長による審議経過の報告と「討論」（委員会の討論と同じ形式です）が行われ、採決されました。

参議院では深夜国会になることもなく、日中に採決されました。予算は年度末を前に余裕をもって成立していますので、今回の予算審議は政府与党の思惑通り進んだと言えるでしょう。

■2019年度予算案は3月27日成立か？

2019年3月24日現在。2019年度予算審議は大詰めです。与野党は25日の参議院予算委員会での集中審議に続き、26日の一般質疑、27日の締めくくり質疑の開催に合意しています。報道によると、与党は当初26日の締めくくり質疑を提案したそうですが、野党に配慮し27日に延ばしたとのことです。

予算委員会では、締めくくり質疑が行われた日に、予算案について討論と採決が行われます。また、予算委員会で予算案を採決した場合は、その日のうちに本会議で採決されることが多いです。

■緊急上程

さて、本会議を開く日時と議題（案件）は、事前に全議員に周知し官報に掲載するルールになっています。このとき、まだ委員会で採決されていない案件を本会議の議題にすることはできません。例えば、2019年度予算案は事前に周知される27日の参議院本会議の日程に日程に上がらないことになります。それでは早く本会議で採決して予算案を成立させたい与党は困ってしまいます。

そこで「緊急上程」という技が使われます。本会議の開会後、議員から「議案上程に関する緊急動議」が提出され、本会議中に議題を追加して審議を進めるのです。

動議とは予定された議案以外の案件を議題にすることです。この場合は、「いま本会議で、この議案について審議することを望む」というのが動議です。

本会議中に議題を追加することで、本会議当日に採決された議案を本会議で採決することができます。「緊急上程」という言葉が出てきたら、「その日のうちに委員会の採決と本会議の採決をやるんだな」と思えば間違いないです。

■参議院の予算審議も残りわずか

2019年3月17日現在。予算審議は第六週目を終えました。すでに参議院では予算案の採決の前提となる中央公聴会を終えています。残るは、衆議院での分科会に相当する委嘱審査と、締めくくり質疑、そして討論・採決です。

来週の予定は、18日の集中審議、19、20日の委嘱審査まで決まっています。自然成立の期限もありますし、25日週での採決・成立は確実な見通しです。

■立憲民主党、参議院の野党第一会派を奪還

2019年3月12日現在。先週3月7日に参議院の野党第一会派が国民民主党を中心とする会派から立憲民主党を中心とする会派に変わりました。今年の1月に国民民主党を離党して立憲民主党に移る意向を示していた藤田議員を、国民民主党が除籍処分して会派離脱を認めたためです。

野党第一会派になるかどうかというのは極めて重要です。審議のスケジュールなどなどの交渉では、野党第一会派が野党を代表して与党と交渉するからです。

■衆参両院で数えると、大差で立憲民主党が野党第一党だが……

藤田議員の会派離脱が決まったことで、衆議院と参議院の両方で立憲民主党を中心とする会派が野党第一会派になりました。とはいえ、参議院での立憲会派と国民会派の議員数は28対27で1名差です。参議院では野党第一会派と第二会派の差はあまりないのですが、衆議院では68対39と大差をつけています。衆参両院で合わせれば、元から立憲民主党は野党第一党と言えます。

「衆参合わせて元から立憲民主党の議員が野党議員で一番多いのだったら、参議院の議員数とか関係なく立憲民主党が与党と交渉すればいいのではないか」と思われるかもしれません。しかし、そうはいきません。立憲民主党が「衆参通算では野党第一会派だから、参議院の第一会派もよこせ」と言わないのは、衆議院と参議院が独立しているという建前があるためです。

■衆議院と参議院は対等で独立している

衆議院と参議院は、いくつかの規定で衆議院の議決が参議院に優越することはありますが、原則としてそれぞれ独立した存在です。衆議院と参議院の間に上下関係はありません。国会の中に衆議院というセクションと参議院というセクションがあるのではなく、衆議院という国会と参議院という国会があるのです。国会が２つあるということ、これが二院制です。余談ですが、日本の立法・行政・司法のそれぞれのトップである「三権の長」は4人います。行政は内閣総理大臣、司法は最高裁判所長官、そして立法は衆議院議長と参議院議長、この4人です。

二院制の意義のひとつは、それぞれ違う方法で選出された議員が会議を行って物事を決めることです。参議院にとって、衆議院の野党第一会派がどこだろうが知ったこっちゃないのです。参議院のことは参議院で決めるという自律性が大事なので、衆議院の議員数を根拠に、参議院の野党第一会派が当然立憲民主党の会派になるという主張はできません。

■3月11日の予算委員会はなし？

2019年3月10日現在。2019年度予算案の参議院での審議が始まって一週間たちました。この間、不正統計に関する特別委員会の樋口委員長が立憲民主党の福山幹事長の質問にうまく答えられず審議が中断したり、横畠内閣法制局長官が野党議員の質問姿勢を皮肉ったとして参議院予算委員長に厳重注意されたりしました。

参議院インターネット審議中継によると、明日11日は予算委員会を開く予定になっていないようです。2月4日から始まった予算審議で、初めて予算委員会がない平日になります。

気づけば、ここまでずっと平日は予算委員会をやっていました。とくに野党と交渉しなくても連日審議できるのが、予算委員会や特別委員会の強みです。他の委員会だと毎日どころか、定例日外に開くだけで大騒動になったりします。