■参議院で可決した補正予算案

　2013年2月27日現在。政府・与党の野党に配慮した国会戦略がうまくいったのでしょうか。それとも、昨年の衆議院解散以来の株高・円安に対する世論の好感によるものでしょうか。参議院の少数野党の一部が賛成にまわり、与党が過半数を持っていない参議院でも補正予算案は可決されました。

■みんなの党への影響

　この結果は、民主・自民・公明についで12議席を持っているみんなの党にとって厳しいものです。みんなの党抜きでも政治が進んでいってしまうことを示したからです。

　みんなの党は補正予算案に反対しました。ですが、冒頭に書いたとおり、補正予算案は1票差ではありますが参議院で可決成立しています。みんなの党を除いても与党が参議院で過半数を得られるのならば、国政への影響力は大幅に減少してしまいます。せっかく12議席を持っていても、なんの意味もありません。

■みんなの党と維新の会

　昨年末の衆議院総選挙で維新の会は大躍進しました。けれども、みんなの党の渡辺喜美代表が維新の会との共闘交渉に強気で臨んでいました。みんなの党の方が参議院で多くの議席を持っていたからです。

　今回の補正予算案可決で、みんなの党と維新の会との力関係が変わるんじゃないかと予想しています。

■2012年度補正予算案成立

2013年2月26日現在。参議院本会議で2012年度補正予算案が可決し、成立しました。反対116票に対し、賛成117票。1票差の成立です。本会議での採決に先立ち、参議院予算委員会でも補正予算案は可決されています。安倍内閣は、補正予算案に関して「ねじれ国会」を克服したと言えるでしょう。

■審議日程からうかがえる民主党への配慮

　さて、今回の補正予算案の審議日程は、衆議院と参議院でともに5日ずつとなりました。以下がその日程です。

　当初、民主党は衆参各7日の審議日程を主張していましたが、それよりは短くなりました。とはいえ、与党も首相訪米前の成立を目指し、衆参各3日の審議を想定していたので、与党が勝ったというわけではありません。

　おそらく、民主党としては訪米前の補正成立を阻止することが第一目標としてあったのでしょう。それを達成するために、補正予算案の審議日程としてはべらぼうな長さの衆参各7日を与党に吹っ掛けたのだと思います。

　与党が訪米前の成立を断念せざるを得なかったのは、参議院で与党が過半数の議席を持たないためです。3月からは日本銀行の正副総裁人事の同意案件があり、2013年度本予算の審議も始まります。これらの課題をうまくこなさなければ、7月の参議院選挙での与党勝利はおぼつきません。

　このため、参議院の情勢を踏まえた国会戦略を立てる必要があります。この国会戦略の遂行が、「補正予算案の審議日程について民主党に譲歩する」という結果につながったのだと思います。

■わかったこと

　補正予算案の審議日程をおってわかったことは、以下の3つです。

1.補正予算案を審議する予算委員会は、衆議院と参議院で同じだけの日数行われる

2.予算委員会は、首相や財務大臣など主要な大臣が出席できない状況にでもならない限り、平日で連日行われることがある

3.予算委員会の採決と本会議での採決は同日中に行われることがある

　ちなみに、補正予算案の審議日程の攻防4で書いた読売新聞の「26日参議院予算委員会採決、27日本会議採決」説は外れました。今週中に行われる、首相の訪米に関する衆参予算委員会の集中審議のあと採決する予想だったのでしょうか。まだまだわからないことは多いです。

＊2012年度補正予算案シリーズ＊

補正予算案の審議日程の攻防1

補正予算案の審議日程の攻防2

補正予算案の審議日程の攻防3

補正予算案の審議日程の攻防4

■駆け引きが面白い

　なぜ政治を面白いと思うのか、ちょっと考えてみました。

　面白い政治の話を目にしたときの感覚は、駆け引きの要素がある漫画や小説、ドラマをみたときのそれと近い気がします。

　政治は考えなければならないことが多く、駆け引きも盛り上がります。自党の議席数、自派閥の議員数、資金量、制度、時間、経済状況、国際情勢、圧力団体などなど。とんでもないところで足をすくわれたり、逆に意外なところから助けがきたり、展開の意外性もあります。

　また、駆け引きにはその人の人間性が出ます。政治では1対1の話合いになる場面もあり、人間と人間のぶつかり合いになります。これも魅力的です。

■解釈の楽しさ

　そして、解釈する楽しさもあります。「どうしてそうなったか？」という疑問を、自分なりに考えていく、パズル的な楽しさです。

　最近なら「どうして野田前首相は解散したのか？」。昔なら「どうして三木内閣は衆議院の任期満了まで存続できたのか？」。もっと昔なら「徳川慶喜の権力基盤はどこにあったのか？」。いろいろなパズルがあります。

■ブログの位置づけ

　ひたすら国会の制度を調べているのも、パズルを解くのに使う道具を揃えるためです。最終的には、パズルに自分なりの答えを出して、政治の動きを予想できるようになりたいと思っています。

　全盛期の竹下登元首相は、政治の動きを予想してほとんど間違わなかったと言われています。竹下さんの予想は「竹下カレンダー」と呼ばれました。政治を楽しみながら、その境地にいたるまでのログをこのブログに残していければ最高です。

■補正予算案、参議院で審議中

　2013年2月20日現在。先週、衆議院を通過した補正予算案は、参議院で審議中です。明日21日の首相訪米前にケリをつけたかった与党ですが、野党は応じず、補正予算案成立は来週になる見込みです。

■読売の予想の根拠は？

　与党が21日採決を断念したことを報じる記事は、朝日、毎日、読売などから発信されました。

朝日：「補正予算、首相訪米前の採決見送り　自民・民主が合意」

毎日：「１２年度補正予算案:成立、首相訪米前は断念」

読売：「補正予算案採決は首相帰国後…自民と民主合意」

　ほとんどの記事で、補正予算案の成立を「25日以降」としているなか、読売だけ「委員会採決は２６日頃、本会議での採決は２７日になる見通し」と、やたら細かく予想しています。

　なぜ26日採決なのでしょうか。慣例によれば、衆議院で5日審議している以上、参議院でも5日審議すれば十分なはずで、採決は25日にも可能に思います。

　この記事によると、「２５日に行われる韓国大統領就任式に、政府が麻生太郎副総理兼財務相を派遣することを検討している」とあります。麻生財務大臣がいなくては予算委員会を開けないため、読売は26日に委員会で採決すると予想しているのかもしれません。

■読売の予想は合っているか？

　ただ、麻生大臣の訪韓を他社が知らなかったとも思えないので、読売だけ26日委員会採決と書いた理由はよくわかりません。それだけでなく、委員会採決と本会議採決が別々の日になるという根拠もよくわかりません。

　どの記者もだいたい読売と同じように考えていたけれど、読売以外は安全策で25日以降と書いたのでしょうか。それとも、読売だけ特別な情報源があるのでしょうか。

　読売の予想が合っているか、ちょっと楽しみです。

■審議と大臣

日本国憲法第63条
内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　国会は話し合って物事を決める場所です。話し合いに必要なものは、話し合う人です。ひとりでは話し合いになりません。

　また、ある議題について話し合っているときは、その議題に詳しい人、その議題を提案した人から話しを聞く必要がでてきます。冒頭の憲法の条文は、主な議題の提案者である大臣から、国会が話しを聞くための権利を保障しています。

　この国会の権利は強力で、大臣の出席義務のために、日本の大臣はおちおち海外視察もできないといわれています。大臣が出席しなければ法案審議が進まないため、ただでさえ少ない審議時間を海外視察で減らすわけにいかないのです。

■審議と議員

　同じように、審議に必要な国会議員が何があっても国会に出席できるようにした条項が憲法にあります。

日本国憲法第50条
両議院の議員は、法律の定める場合を除いては、国会の会期中逮捕されず、会期前に逮捕された議員は、その議院の要求があれば、会期中これを釈放しなければならない。

　いわゆる、国会議員の不逮捕特権として知られているものです。不逮捕特権は、よく「政府の政策に批判的な議員を警察に逮捕させることがないように設けたものだ」と説明されています。

　それもそうなのですが、もうひとつ国会を成り立たせるための理由があります。逮捕されそうな議員が、審議中の法案の起草にかかわっていて、その議員に話しを聞かなければ審議がどうにもこうにも進まない、ということが起こったとします。そういうときは、この条項によって、少なくともその法案の審議の間は、逮捕されそうな議員を国会に出席させることができます。

■どちらも審議を確保するための決まり

　60条も50条も国会審議をしっかりと行うための決まりです。「話し合い」を成り立たせるには、いろいろな工夫が必要なのですね。

■強行採決のイメージ

　騒然とする委員会室。野党議員に羽交い締めにされそうになりながら、委員長はマイクを握りしめ、声を張り上げます。

　「本案に賛成の諸君の起立を求めます！」

　委員長の叫びに応え、与党議員が一斉に起立します。与党議員が起立するや否や、委員長は宣言します。

　「起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました。」

　私の中の強行採決のイメージはこういうものです。

■どうなると強行採決か

　強行採決とは、与野党理事の話し合いがつかずに「採決」を強行することを言います。

　原則として、委員会の議事進行は各委員会の理事会や理事懇談会で決められます。しかも、その決定は全会一致とする慣例になっています。全会一致なので、野党理事が賛成しない限り議事進行は決まりません。

　与野党が激しく対立している議案の場合、野党はありとあらゆる手を使って議事を遅延させようとします。その遅延策のひとつが、採決に応じないことです。採決しなければ、審議は終わりません。いくら与党の議席が多くても、採決して賛成多数で可決しなくては先にすすまないのです。

　よって、どうしてもその議案を通したいときは、与党は数の力を行使するために、強行採決をすることになります。数の暴力をふるうのも結構大変なのです。

■強行採決が必要なときとは

　野党の議事遅延策、議事妨害が厄介なのは、それによって時間を消費してしまうためです。

　政府・与党が成立させなければならない法案はひとつやふたつではありません。夏の参議院選挙を控え、例年より政府提出法案が少ないといわれている今年(2013年)の通常国会でも、その数は60を超えています。政府・与党の立場からすると、審議は十分しなければなりませんが、ひとつひとつの法案にあんまり時間をかけるわけにもいかないのです。あんまり時間をかけると、何一つ決まらない事態に陥りかねないからです。

　国会は審議する場所でもありますが、決めるところでもあります。何も決めないと、それはそれで国会の権威は危うくなります。

　また、与党であるからには、少なくとも衆議院では多数の議席を占めているはずです。ということは、野党より多くの国民の支持を得ているはずなのです。多数の意見もまた、国政に反映させなければなりません。

　少数意見を大切にするのはいいことです。しかし、少数意見が常に多数意見を封じ込めてしまうのはよくありません。それは少数の独裁であり、民主主義の目指すものとは違うはずです。

　最終的に決断するため、強行採決が必要なときもあります。

■野党になっても批判される民主党

　2013年2月16日現在。昨年末の衆議院総選挙で野党になった民主党の国会戦略に批判が高まっています。民主党政権時代に苦労し、自ら緩和を申し出た「事前報道ルール」の見直しに対する姿勢が曖昧なところを挙げて、「民主党は抵抗野党に堕した」とまで言う人がいます。

　事前報道ルールが妥当なものかどうかはさておき、野党は抵抗するのが仕事なので、政府・与党の足を引っ張ることを一概に批判はできません。

■野党の役割は政府に再考を促すこと

　野党というのは何かというと、国会に議席を持ち政府に関与していない会派のことです。国会に議席のない野党もいなくはないでしょうが、力はありません。この場合の力には、いくつか種類があります。

　ひとつは議決権のことです。議決権があると、政府提出法案に反対票を投じ、成立を阻止できます。これは国会議員でなくてはできないことです。

　もうひとつは、国会のスケジュールに関与できることです。国会の委員会のスケジュールは、各委員会の理事によって決定されます。スケジュールを決められると、審議を始めるのを遅らせることや、採決を先送りし続けることで審議を長引かせることができます。国会の会期末までに議案が採決されなければ廃案となり、少ない議席数でも、政府に待ったをかけることができます。これも国会議員でなければできないことです。

　どの力も、国会という場で政府の施策に再考を促すことを可能にします。政府に再考を促すことは、政府、もっと言えばその実質的な運営者である官僚の好き勝手を許さないということにつながります。

■野党も国民の代表

　野党であるからには、政府・与党の方針に反対の意見があるはずです。なかったら別の政党として存在している価値がありません。そして、その意見は、単に野党議員の意見であるというだけではなく、野党議員に投票した国民の意見でもあるはずなのです。

　野党は政府・与党に反対の意見を持った国民の代表です。その意見もまた、尊重されなければなりません。野党は、自らを支持した国民の声を届けるためにできるすべてのことをやる義務があるはずです。

　その義務を果たす方法のひとつが、政府・与党の足を引っ張ることなので、ある程度の議事妨害はやむを得ないところだと思います。

■衆議院通過は2月14日

　2013年2月13日現在。12日の衆議院予算委員会理事会で、補正予算案を14日採決することで合意した、という記事が今朝の朝刊に出ていました。記事によると、与党は13日採決を求めていたようですが、野党に押し切られた形です。

■記者のカレンダー

　補正予算案の実質的な審議は7日から始まっています。14日に衆議院予算委員会で採決された場合、衆議院では5日審議したことになります。慣例として、衆議院と参議院の予算委員会は同じだけ日数をかけることになっているので、参議院でも補正予算案の審議に5日かけることになります。

　以上を踏まえると、補正予算案の審議日程は、最速で次のようなスケジュールになります。

　時事通信のこの記事で、「（補正予算案の）成立は早くて25日ごろになる」とありますが、この想定を書いた記者の頭の中にあるカレンダーは、これと同じものだと考えられます。

■事前報道ルール

　先週は公正取引委員会委員長の候補者が、衆参両院の議院運営委員会に提示される前に報道されたことを理由に、民主党は議院運営委員会理事会から民主党の理事を退席させました。

　このように、人事案が事前に報道されたら、国会は同意人事の提示を受けないという「事前報道ルール」が話題になっています。

　そもそもは、国会で同意される前に人事案が報道されてしまうので、「国会が決議する前に人事が決まってしまうようでよくない。国会軽視だ！」という理由でできたようです。

　この事前報道ルール。現在は「報道によって人事案がつぶれてしまうため、政府が慎重になり、ジャーナリストが取材しにくくなることで、報道の自由を侵している！」とか、「議院運営委員会に提示する前に与野党で人事案について相談した方がよく話し合えるのに、事前報道ルールがあるとなかなか野党に相談しづらくなるのでよくない！」とか、事前報道ルールに反対する論調も多く出てきました。　

　しかし、事前報道ルールを残すことは、野党にとって非常に重要な意味があります。

■事前報道ルールは必要ない？

　実は、野党が政府・与党の足を引っ張るという点で言えば、事前報道ルールはあってもなくてもいいのです。

　少なくとも現状では、与党である自民・公明両党は参議院で過半数を持っていません。すべての野党が反対したら、どうやっても国会の同意が必要な人事案は通りません。

　法案なら参議院で否決されたあとに、衆議院で全議席の3分の2以上の賛成を得れば成立させられます。これは憲法で決まってる手続きなので、憲法を変えない限り誰も止められません。

　しかし、国会同意人事にはこのような規定がないために、参議院で否決されたらどうにもなりません。立ち往生です。だからこそ、事前報道ルールがあろうがなかろうが、与党が参議院で過半数を持たない限り結果は変わらないはずなのです。

■それでも事前報道ルールが必要な理由とは

　ですから、私は、なぜ事前報道ルールが必要なのかわかりませんでした。「報道が既成事実になる」という理由は、野党の国会戦略において重要なことに思えなかったからです。ただ、考えていくうちに、事前報道ルールが必要な理由がひとつ見つかりました。

　それは反対する理由を考えるのが楽になる、という理由です。

　いくらなんでも、「与党のやることだから」といってすべて反対するのは難しいです。ただ、与党が衆参両院で過半数を持っていれば、適当なところで与党が強行採決をすれば物事が決まりますが、参議院で与党が過半数を持っていないときは、「与党のやることだから」というだけでいくらでも反対し続けることができてしまうのです。

　さすがに、そのような「反対のための反対」を延々と続けたときに有権者の賛成を得られるかどうかわかりません。ですから、反対するもっともな理由を考えなければなりません。

　しかし、反対する理由を考えるのは大変です。ましてや、与党だけでなく、マスコミや有権者を納得させる理由など、そういくつも考えつくものではありません。

　このとき便利なのは「事前報道ルールに違反しているから、国会では話し合えないよ」ということです。

　例えば、政府・与党が根回しのため、野党に人事案を国会提示前に伝えたとします。このとき、野党は人事案をマスコミに漏らせばいいのです。そうすれば、事前報道ルール違反で堂々と反対することができます。名目上は人事自体に反体してはいませんので、反対のための理由を深く考える必要はありません。ただただ、ルール違反をした政府・与党を糾弾するだけで、与党の足を引っ張れるのです。

　こんな便利なもの、そう手放せませんよね。つまり、野党民主党にとって事前報道ルールは、「あったほうが便利な道具」なのです。だからこそ、なかなか手放しがたいのかな、と思うのです。

■首相の訪米

　2013年2月6日現在。前回の記事では、与党と民主党が補正予算案の審議に何日かけるのかで揉めていることと、財務大臣が国際会議（G20）に出席する2月15日は予算委員会が開けないことについて書きました。

　すでに昨年の衆議院総選挙の前からも報道されていましたが、安倍首相は今月下旬に訪米する予定です。現地時間の22日にはオバマ大統領と会談するとも言われています。

　このスケジュールが変わらない限り、首相は2月の第4週の後半は国会に出席できないということになります。

■衆参各7日だとどうなるか

　政府与党は、安倍首相の訪米前には補正予算案を成立させたいようですが、民主党は抵抗しています。

　もし民主党の要求通り衆参各7日の審議日程になると、以下のようになります。

　首相の訪米日程は、昨日6日の日経朝刊に出ていた「政府・与党が想定する政治日程」の表を参考にしました。

　見ての通り、民主党の要求を受け入れて、訪米の日程も修正しない場合は、2月中に補正予算案の審議が終わらないことになります。補正予算案の審議が終わらなければ来年度予算案の審議はできませんから、来年度予算案が5月の連休前に成立するか怪しくなってきます。

　また、訪米や大統領との会談は相手のあることなので、時期を日本側の都合だけでずらすのも難しいでしょう。しかも、今回の訪米は、日本側から1月中の首脳会談を持ちかけていながらアメリカ側から延期を持ちかけられた経緯があるので、余計やりにくいところです。

■衆参各4日なら政府与党の勝利

　これが、衆参各4日なら20日には補正予算案が成立します。訪米も果たしつつ、今月末に来年度予算案を提出することもできるのです。もし、補正予算案の審議が衆参各4日の日程になったら、政府与党の勝利だと考えていいと思います。

　野党共闘という文脈の中で、民主党の国会戦略が有力野党（維新＆みんな）から浮き始めているという報道も出てきています。補正予算案の審議日程について、民主党がどのあたりで納得するかというのは、大変興味深いところです。