■衆議院の優越とは

国会は衆議院と参議院の二院があり、原則として両院で可決したもののみが効力を持ちます。しかし、憲法で定めるところにより、内閣総理大臣の決定と国のお金の使いみちを決める予算の成立、外国と交わした条約の批准、参議院に否決された法案の再議決については衆議院の議決が優先されます。これを衆議院の優越といいます。

■それでも参議院は弱くない理由

では、参議院は衆議院に比べて弱いのかというと、そうではありません。衆議院による法案の再議決は、法案を参議院が否決するか参議院で60日以内に議決しなかった場合のみ、衆議院で出席する議員の三分の二以上の多数で可決することで成立になります。このハードルは結構厳しいです。

参議院で法案が否決される事態になる場合は、参議院で法案に反対する勢力が多数になっているということです。したがって、法案審議のコントロールも法案に反対する勢力が握っていることになります。そのため、法案審議がスムーズに進むことはないでしょう。仮に衆議院で三分の二以上の議員が法案に賛成していたとしても、参議院で否決しない限りは衆議院で再議決することはできません。この場合、参議院側が憲法が定める60日になる限界まで審議を引き延ばすのは合理的な行動になります。参議院で速やかに否決したら、衆議院で速やかに再議決されてしまうからです。

■再議決には日程的な限界がある

60日というのは、なかなかインパクトがある日数です。通常国会の会期が150日で、最初の60日は予算審議に費やされます。通常国会で法案審議ができるのは90日あまりです。委員会の審議1回で8時間として、衆議院で40時間審議したら5回分委員会を開くことになります。定例日(週2〜3回)がある委員会の場合、委員会を5回開くのに審議入りから20日ほどかかります。法案が40時間の審議で衆議院を通過した場合、参議院で審議できるようになるのは国会の召集から数えて最短でも80日かかることになり、残りは70日です。これで、参議院で60日粘られてしまうと残り10日となります。1法案でこれなので、多数の法案を成立させるのはかなり難しいです。1委員会で1法案成立させるのが限界になってしまいます。

このように、衆議院の優越には限界があります。ですから、参議院は、衆議院の優越があっても第二院として強い力を持っています。だからこそ、与党は所属する参議院議員をうまく統制する必要がありますし、参議院議員選挙も重要なのです。

■2019年度予算案は3月31日までに成立しなければならない

2019年度予算案は、2018年度中、つまりに2019年3月31日までに成立していなくてはなりません。そうでないと4月1日から国が使えるお金がなくなってしまいます。正確に言うと、お金自体は金庫にあったとしても、予算が国会で認められなければ1円も動かせないルールになっています。これを財政民主主義と言います。

■3月2日までに衆議院通過するかどうかが鍵

確実に2019年3月31日までに2019年度予算案を成立させる方法がひとつあります。3月2日までに衆議院で予算案を可決することです。憲法60条の規定により、衆議院が予算案を可決してから30日以内に参議院が予算案の採決を行わない場合は、衆議院の議決のみで予算案を成立させることができるからです。3月2日までに衆議院で予算案が可決すると、年度末の3月31日でちょうど30日となり、予算案が「自然成立」します。

仮に2019年度予算案の審議が2月8日からになると、連日審議しても3月1日までに15回程度しか予算委員会を開けません(3月2日は土曜日です)。2014年度の予算審議では、予算案の衆議院通過までに要した予算委員会の開催数が14回で2000年度とならび最短となったので、最短記録に次ぐハイペースで予算審議が進まないと、自然成立を保険にすることができなくなります。

■2019年の通常国会は1月28日召集？

来年2019年の通常国会は、1月下旬に召集される見込みだという報道があります。 仮に1月28日召集となると、国会のスケジュールはどうなるでしょうか。

■通常国会前半は予算審議

通常国会前半の最大のテーマは2019年度予算案の審議です。予算審議が終わらなければ、法案審議は行われません。

しかも、来年の通常国会では2018年度第二次補正予算案の審議が行われます。2019年度予算案の審議は、二次補正の審議の後になります。

国会召集日の1月28日に演説、1日あけて衆議院と参議院で代表質問をあわせて3日間行って第一週が終わります。二次補正の審議を衆参合わせて４日ほどみると、2019年度予算案の審議は、最速で2月8日からになります。

■事前審査制のメリット

国会での実質的な審議が行われない原因のひとつとして挙げられている自民党の事前審査制。

なぜこのような制度があるかというと、内閣は国会に提出された法案に対して、審議の日程を決めたり、採決の日程を決めたりすることができないためです。

国会に提出された法案は、政府の役職についていない与党議員と野党議員に委ねられます。国会に提出してから、与党議員が「わたしはこの法案に反対だ！」とやられてしまうと、内閣にはどうにもできないのです。

そういう不測の事態を防ぐため、事前審査制により法案を自民党所属議員が納得いく形にし、党議拘束をかけてから国会に提出するのです。

■野党も事前審査制がなくなると困る？

国会審議を充実させるために事前審査制をなくすには、内閣が国会運営に関与できる仕組みをつくる必要があるかもしれません。

しかし、内閣が国会運営に関与できるとなると、今野党がとっている審議遅延の戦術がとりにくなります。野党は内閣が法案審議を決められるようになる改革案をおいそれとは賛成できません。

かくして、実質的な審議が行われない国会、という状態が続いていくのです。

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■国会で実質的な審議が行われない理由

国会の法案審議について、与党は速やかに可決されることを優先し、野党は可決を少しでも遅らせることを優先するため、「法案についての実質的な審議がされていない」という批判があります。実質的な審議がされない原因のひとつとして、自民党の事前審査制があると言われています。

■事前審査制とは

事前審査制とは、文字通り法案を事前に審査する制度です。何の前かというと、法案を国会に提出する前です。

自民党では政務調査会の各部会で、それぞれ担当する省庁の作成した法案を審査しています。自民党の議員は、法案が国会に提出する前に法案の内容について議論しているのです。

自民党のルールでは、法案は部会、政務調査会審議会を通過したあと総務会にかけられます。総務会で法案が了承されると、自民党所属議員にその法案を賛成させる党議拘束がかけられます。党議拘束に反した自民党議員は処分の対象になります。

自民党が政府与党になっている場合は、総務会で了承した法案以外のみを閣議決定するルールになっています。閣議決定は国会に法案を提出るための条件であるため、自民党に良しとされない法案は、国会に提出されることはありません。国会に提出されない法案が成立することは絶対にないため、各省庁にとって、自民党の事前審査はかなり重要なものになります。

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■「妊婦加算」凍結で動いた小泉厚生労働部会長

12月14日の読売朝刊に、妊婦が医療機関を受診した際に負担する「妊婦加算」について、厚生労働省が運用を凍結する方針を固めた、という記事が出ていました。この「妊婦加算」のニュースに関しては、自民党の小泉厚生労働部会長の名前がよく出ていました。実際、小泉構成労働部会長と厚労省幹部の協議のなかで、妊婦加算の凍結を確認したと報じられています。なぜ自民党の厚生労働部会長は厚労省の政策に影響を与えることができるのでしょうか。

■法案を国会提出前に審査する自民党政務調査会

厚生労働部会は自民党の政務調査会の一部門です。自民党内の組織なので、法律に裏付けのある組織ではありません。しかし、政府に与える影響は小さくないです。なぜなら、政務調査会の各部会の役割は、政府が国会に提出する予定の法案を事前に審査することだからです。各省庁が出した法案が部会でダメ出しをされて審査が進まないと、自民党政権のルールでは、その法案が閣議決定されて国会に提出することはできなくなってしまいます。このルールを事前審査制と言います。

■厚生労働部会は、厚労省の法案の運命を左右する

法案の事前審査制により、厚生労働部会は、厚労省の提出する法案の生殺与奪を握っています。厚生労働部会の意見を厚労省が無視できないのは、そういう事情があるためです。

■反対の仕方も足並みが揃わない野党。政権運営は大丈夫？

今週閉会した臨時国会の終盤では、野党第一党立憲民主党と第二党国民民主党の足並みの乱れが見られました。

政府与党に反対するというだけのことなのに足並みが揃わないということは、反自公で選挙協力して政権交代を果たしたとしても、政権運営の方針で調整がつかずに混乱するであろうことは目に見えてます。

■野党共闘が成功しても、政府与党を支持する有権者が過半数になるとは限らない

これは、反自公で選挙を戦った政党の支持者にとって不幸なことです。自分が支持した政党の意見が、連立政権内の政治力学により通らないということになるからです。また、混乱してるために結局現状維持となり、何も変わらない可能性もあります。そうすると、真に政府与党を支持してるのは有権者の数十パーセントという状態になります。

「いまの与党に投票している有権者が過半数でないようだから、野党共闘で選挙を乗り切ろう」といって選挙に勝利したとしても、樹立した政権の政策に賛成する有権者が今よりも減る可能性だってあるのです。

■選挙協力だけでなく、政策決定のルール化を！

とはいえ、与党自民党にしてもすべての議員が同じ考えではありません。しかし、自民党は党内で政策を議論し、決定するルールがあるので、ある程度統制された行動を国会でとれています。

この自民党による政府法案の事前審査制は、国会審議の形骸化をまねいているという批判がある反面、多様な意見を持つ議員を与党としてまとめあげているという効果があります。

ですから、野党共闘もただの選挙協力ですまさず、政権交代後の政策（法案）決定のルールまで策定しなければならないと思います。そうしなければ、野党共闘は選挙で負けすぎないようにしようという現状維持の試みになるでしょう。

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■総理の外遊にあわせたスケジュールだった？

一昨日12月10日に閉会した臨時国会では、終盤に外国人労働者の受け入れを拡大する入管難民法改正案の参議院での採決をめぐって徹夜国会になりました。

終盤国会の混乱の原因になった入管難民法改正案については、「総理大臣の外遊日程に合わせたため、与党の国会運営が強引になった」という批判があります。

一瞬なるほどと思うような意見です。しかし、この意見には「総理大臣がいなければ国会審議がまわらない」という、国会の総理依存とも言うべき前提があります。

■国会は政府の下請け機関ではない

国会は国会として独立して存在しており、政府の下請け機関ではありません。国会が要請した時に総理大臣が国会に出席する義務があるのは当然ですが、総理大臣がいなければ法案審議が進まないと言うのは本末転倒です。

総理大臣がいようがいまいが、国会は自身の役割を果たすことができるはずです。

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■質疑を省略して採決

2018年12月5日に、水道事業の経営安定化に向け、民間の参入を促す水道法の改正案が衆議院厚生労働委員会で可決されました。水道法改正案は5日の午前中に参議院本会議で可決し、衆議院に送付されただちに厚生労働委員会に付託され、法案の趣旨説明と質疑を省略して討論採決を行いました。

「質疑を省略して採決」と聞くと、与党の横暴もここまできたか、という感じを受けるかもしれませんが、水道法改正案についての質疑を衆議院で全くやっていないわけではありません。実は、前の国会でやっているのです。

■継続審査になった法案なので省略した?

水道法改正案は今年の通常国会で衆議院本会議において可決され、参議院で継続審査になったものです。今国会で参議院先議で衆議院に送付されたのはそのためです。

与党の言い分は、「前の国会で質疑を行っていて、参議院で法案の内容に変更が加わったわけでもないので、質疑を省略してもいいのではないか」ということでしょう。

ここで不思議なことがあります。水道法改正案は、前の国会で衆議院で可決済みなのに、どうしてまた衆議院で採決しなければならないのでしょうか。法案成立の条件は「衆議院と参議院の両方で可決すること」ではないのでしょうか。

■会期不継続の原則のため、会期をまたがったらもう一度採決をやり直す必要がある

なぜ、衆議院で一度可決したものをもう一度可決しなければならないかというと、会期不継続の原則により、前の国会の議決はなかったことになるためです。

新しい国会が始まると、前の国会の議決がなかったことになり、かつ、法案の成立には衆参両院での可決が必要になるので、今国会で水道法改正案を成立させるためには衆議院でもう一度採決する必要があるのです。

会期不継続原則について、詳しくは廃案と継続審議の違い(決定版)に書いてあります。

■立憲民主党の配慮

12月4日の日経新聞朝刊に面白い記事がありました。

外国人労働者の受け入れを拡大する入管難民法改正案の参議院の審議について、「立憲民主党が国民民主党の出した対案に配慮して審議拒否や委員長の解任決議案の提出といった日程闘争を行っていない」というものです。

■国民民主党の配慮

ただ、配慮しているのは立民ら国民に対してだけでなく、国民から立民に対する配慮もありました。国民が参議院に提出した対案は、入管難民法改正案の衆議院通過前にすでに策定されていたのですが、強硬姿勢を見せる立民に配慮して衆議院では対案を提出しなかったのです。国民も立民らと強調して審議拒否をしました。

与党と野党の間で衆議院の借りを参議院で返すということがあるとは聞いていましたが、野党の間でも衆議院と参議院で貸し借りを精算するような動きがあるのですね。とてもおもしろいです。

しかし、この立憲民主党と国民民主党の強調路線も、外国人労働者の受け入れを拡大する入管難民法改正案の対応をめぐる与党との攻防で崩壊しました。