■両院の過半数で政権は安泰か

　2013年10月27日現在。昨年の衆院選と今夏の参院選の勝利により、自公は両院で過半数の議席を得て、衆参で与野党の議席数が逆転した「ねじれ国会」から脱却しました。これで自公政権は安泰だと言われることもあります。

　ただし、その安泰は予算案の成立、法案の成立、条約の承認、内閣不信任決議案と問責決議案の否決という点に限られます。これに加え、正常な国会運営を目指すとなると、安泰と言える状況かどうかは難しいです。

■自公の復権と民主党の影響力低下

　自公の勝利は、民主党の存在感の低下とともにもたらされました。民主党は昨年まで政権を担当しており、両院で第一党の座を保持していましたが、いまでは衆議院で維新の会に迫られ、参議院でも退潮しています。

　民主党の影響力低下により、民主党が野党代表になることは難しくなりました。そのため、今までなら自民党・民主党・公明党の3党で話しあえば国会が動いていましたが、今後はそうはいかなくなってきます。

　議案提出権を持つ会派を国会運営のプレーヤーだとします。現在、衆議院で議案提出権がある20議席以上を保有している会派は自民党・民主党・維新の会・公明党。参議院で議案提出権がある10議席以上保有している会派は自民党・民主党・公明党・みんなの党・共産党です。小泉政権後半から菅内閣まで(2004年〜2010年*1)と比べて、国会運営のプレーヤーは、3党から6党に倍増しました。

　例えば、与党が訴えている国会運営改革の進み方をみると、自・民・公の3党だけでは動かない現実が見えてきます。当初、自民公で国会運営改革について方向性をまとめてから全党で話し合う流れになるとされていましたが、3党に加えかねてから国会運営改革を唱えていた維新の会が加わりました。さらに、先週には、最初から全党が案を持ち寄って話し合うことになりました。民主党の影響力低下により、維新の会やみんなの党、共産党が台頭していることが影響していると思われます。

■共産党がどういうルールで国会運営に加わるか

　特に共産党があらたな国会運営のプレーヤーとして登場したのは大きいです。これは、自公にとっては新たな脅威です。自公は連立与党、民主党・維新の会・みんなの党には政権運営をした議員がいるので、阿吽の呼吸で話がつくこともあるかもしれません。ですが、これからは共産党の登場により話がつかなくなるのではないでしょうか。

　また、共産党が議運の理事ポストを持っているのはもちろん参議院だけですが、衆議院で共産党をないがしろにして、参議院で報復を受けることがないと言えません。そのため、自公は衆議院でも共産党に対して一定の配慮をしなければならなくなるのではないかと思います。

■もう「ねじれ」には甘えられない

　もちろんこの話には、「政府・与党が議院運営委員会理事会の全員一致により議事運営をすすめるという原則を尊重する」という前提があります。その前提がなければ、なんでもありです。なにしろ数を持っているので、すべて多数決で押し通していけばいいわけです。つまり、強行採決の連発です。

　ただ、ねじれ状態が解消されたので、そうはいかないでしょう。ねじれ国会下ならば、強行採決や法案の廃案、多少の混乱も大目にみられるところもありました。そうしなければ何も決まらないからです。そのため、場合によっては野党の態度がマスコミに非難されることもありました。

　しかし、いまやねじれは解消されました。国会は正常（与野党が議事運営で一致している）であって当たり前であり、国会運営の混乱はすなわち、与党の調整不足であるとの評価を受けることになります。参議院選挙でリベンジを果たしたとは言え、安倍内閣は世論の恐ろしさを身をもって知っているはずです。

　おそらく、ねじれが解消された今国会でも提出法案を絞っているのは、国会運営の失敗が政権にダメージを与えることを懸念しているからです。そして、無用な批判を生まないように、国会運営改革を行って、国会運営でミスをする機会を減らそうとしているのだと思います。

■今のところ与党ペース

　安倍内閣は、衆院選と参院選で増えた多くの自民党議員を統率し、かつ、公明党との関係を良好に保ち、かつ、民主党、維新の会、みんなの党、共産党に相応の配慮をした国会対策をしなければなりません。

　とはいえ、今国会の出足は好調です。国家安全保障に関する特別委員会設置に少々手こずったのを除けば、今のところ与党ペースです。安倍内閣は、この調子で多党化した国会を乗り切り、強行採決を減らすことができるでしょうか。

*1　参考資料は『平成18年　衆議院の動き　第14号　国会関係資料　2　国会議員会派別議員数の推移（召集日ベース）』と『平成24年　衆議院の動き　第20号　国会関係資料　2　国会議員会派別議員数の推移』です。また、菅内閣の途中からみんなの党が参議院で10議席以上持っていましたが、ねじれ国会だったためか、民主党や自民党との議席数に差がありすぎたためか（両党とも80議席オーバー）、あまり国会運営に影響力を発揮できなかったようです。現に、消費税増税を決めた3党合意は、民主党・自民党・公明党で合意されたものです。

■秋の臨時国会召集

　2013年10月20日現在。10月15日に臨時国会が召集されました。召集後の国会の流れは以下のようになります。

1. 議席の指定
2. 会期の議決（今回は10月15日から12月6日までの53日間）
3. 常任委員長人事（委員長辞任の許可と、新委員長の指名）
4. 特別委員会の設置
5. 首相の所信表明演説
6. 所信表明演説に対する各党代表質問（2日間）

　だいたいここまでで4日ほどかかります。しかし、今回衆議院では3日で終わっています。本来なら所信表演説のあと1日空けてから代表質問に入るのですが、今回は演説の翌日に代表質問に入っているためです。53日の会期をフルに使って法案を処理していきたいという、内閣の意気込みがうかがえます。

　すでに安倍首相の所信表明演説と、所信表明に対する各党の代表質問の日程は消化済みで、明日からは予算委員会で全閣僚が出席する基本的質疑が行われる予定です。衆参で2日ずつ行われる、与党議員・野党議員の序盤最大の見せ場です。

■参議院先議の法案

　予算委員会の基本的質疑が終わると、各委員会で法案の実質的審議が始まります。先週提出された内閣提出法案のなかに、参議院先議のものが2つありました。「生活保護法の一部を改正する法律案」と「生活困窮者自立支援法案」です。

　参議院先議にするメリットは、審議時間の短縮がはかれることです。法案を衆議院から参議院に送るだけでは、衆議院で審議している間、参議院は暇になってしまいます。衆議院で審議している間に、参議院で別の法案の審議を進めることができれば、法案の提出から成立までの時間を短縮できます。

■日本共産党はどう動くか

　このことから、政府・与党は「生活保護法の一部を改正する法律案」と「生活困窮者自立支援法案」を確実に今国会中に成立させるつもりであることがわかります。ただ、この2法案はまだ委員会に付託されていないので、場合によっては、本会議の趣旨説明から始まる、一番長い審議をするコースになる可能性もあるかもしれません。先の参議院選で勢力を増やした日本共産党の動向がキーになるでしょう。

　勢力を増やした共産党は、参議院の議院運営委員会に理事を出せるようになりました。議院運営委員会は議院の運営を取り仕切る重要な委員会です。そして、理事会は委員会の運営を決めます。理事会の決定は理事の全員一致が原則なので、共産党は国会運営に対して大きなテコを手に入れたと言えます。

　今までと違い、共産党の動きは国会運営に影響を与えます。「生活保護法の一部を改正する法律案」と「生活困窮者自立支援法案」の審議がどのように推移するかで、共産党の実力が試されるでしょう。

　2013年10月7日、菅官房長官は衆参両院の議院運営委員会理事会に出席し、10月15日の国会召集を伝えました。

　臨時国会召集に向けた与野党の話し合いでは、与党側が海賊対処・テロ防止特別委員会の廃止と内閣安全保障会議設置関連法案や特定秘密保護法案を審議する特別委員会設置を求めた一方、野党は環太平洋パートナーシップ協定（ＴＰＰ）に関する特別委員会の設置を主張し、結論はでませんでした。

　野党のTPPに関する特別委員会の設置という主張は、国会戦略上なかなか興味深いです。TPPは多くの閣僚が関わっているため、その分、多くの閣僚の出席要求が出され、閣僚を国会に拘束しやすくなります。閣僚は1人なので、特別委員会に出席することになれば、その分他の委員会に出席することができなくなります。すると、他の委員会が開けなくなり、国会審議全体が停滞する可能性もあります。しかも、特別委員会は連日開会も可能なため、拘束の度合いは高いと言えます。

　もちろん、TPPの特別委員会で審議する法案や条約がないのであれば、連日開会しないことや、まったく開かないことで閣僚の拘束を防ぐことはできます。ただ、特別委員会を開かないこと自体が、政府・与党がTPPに関して国会を無視しているという印象を世論に与え、野党に政権批判の口実を与えてしまいます。

　それだけではなく、TPPの特別委員会設置を拒否するだけでも、「政府・与党はTPPに関して国会で審議する気がない」という宣伝をするには十分です。

　こういうのは定石なんでしょうか。かなりいい手だと思います。

■衆議院の特別委員会が廃止に

　2013年10月6日付読売新聞朝刊に「テロ特廃止へ」という小さい記事がありました。来週15日に召集予定の臨時国会で、与党は衆議院の海賊対処・テロ防止特別委員会を廃止する方針を決めたという内容です。これは、臨時国会で内閣安全保障会議設置関連法案や特定秘密保護法案を審議する特別委員会設置するための措置です。

■特別委員会の特徴

　そもそも特別委員会とはなんでしょうか。予算委員会や内閣委員会は、どの国会(通常国会、臨時国会)でも常に置かれている常任委員会です。この常任委員会とは別に、それぞれの国会ごとに設置されるのが、特別委員会です。特別委員会は、扱う内容も個別具体的な案件に特化していて、その案件を審議するために置かれます。

　特別委員会の特徴はいくつかあります。ひとつは、定例日がないことです。常任委員会では委員会を開く定例日が決まっていて、会期末や年度末など余程のことがないと定例日以外の日に委員会を開くことは難しい（野党が同意しない）です。でも、特別委員会なら定例日を設けずに連日審議をすることも可能です。

　この特徴を使って、内閣安全保障会議設置関連法案や特定秘密保護法案を審議する特別委員会を設置し、審議をスピードアップして国会の日程に余裕をもたせ、それぞれの法案を確実に成立させよう、というのが政府・与党の狙いです。

　もうひとつの特徴は、設置の自由度が高いことです。常任委員会の名称と数は国会法41条に定められていて、国会法を改正しなければ増やしたり改名したりできません。ですが、特別委員会については特に法律に定めがないので、自由にいくらでも設置することができます。

■実は制限がある

　特別委員会は設置数に制限がない、はずだったのですが、現状では制限があるようです。

　冒頭にあげた読売の記事には以下のような記述がありました。

国会の慣例で、衆院特別委の数は最大10とされ、新設には既存の特別委を廃止しなくてはならない

　どういう経緯があってこの慣例ができたのかわかりませんが、実際の運用上は衆議院の特別委員会は10までしか作れないことになっているようです。内閣安全保障会議設置関連法案や特定秘密保護法案を成立させるためには、テロ特を廃止して新しい特別委員会を作らなければならないわけです。ちなみに、特別委員会の廃止には手続きはいりません。すでに前の臨時国会の閉会と同時にすべての特別委員会が消滅しているからです。

　法律や規則だけ読んでいてもこういう慣例というものはわからないので、記事にしてもらえると大変ありがたいです。ただ、欲を言えば、どういう経緯でそういう慣例ができたのか、とか、なにか与野党の申し合わせ事項があるのか、とかそういうことも書いてくれると調べる手間がはぶけていいのですけどね。

　地道に調べるしかなさそうです。

■追記(2013年10月18日現在)

　2013年10月17日、衆議院本会議は、新しい特別委員会である「国家安全保障に関する特別委員会」の設置を自民・公明・民主・維新・みんな各党などの賛成多数で議決しました。既存の特別委員会の廃止はしなかったため、衆議院の特別委員会の数は11になりました。10月17日付読売新聞朝刊によると、衆議院の委員長ポストの配分をめぐる各党協議が難航したため、与党は、検討していたテロ特の廃止を見送ったそうです。

　どうも、衆議院の特別委員会の最大設置数を10とする慣例は、野党がこの慣例を理由にして新しい特別委員会の設置を拒むほど強いものではなかったようです。

変更履歴
• 2013年10月18日：タイトル末尾に「？」を追加
• 2013年10月18日：「■追記」以下を追加

■野党5党、臨時国会召集要求書を提出

　2013年9月26日現在。昨日、民主・みんな・共産・生活・社民の野党5党が共同で臨時国会召集要求書を参議院議長に提出しました。

　この要求は憲法53条に基づくものです。今回は、冒頭に挙げた野党5党(92名)で4分の1以上を達成できる参議院から要求するということになります。

第五十三条
　内閣は、国会の臨時会の召集を決定することができる。いづれかの議院の総議員の四分の一以上の要求があれば、内閣は、その召集を決定しなければならない。

■召集要求の目的

　今回の召集要求の趣旨は、10月15日に予定されている臨時国会召集の前倒しを要求するというものです。ただ、憲法53条の文面からすると、召集要求で実現できるのは内閣に国会召集を決定させられることだけのようです。この条項を使って内閣に臨時国会召集の前倒しを強制できるほどの力があるかどうかはよくわかりません。

■国会が開かれなければ、野党に見せ場はない

　しかし、野党として何かしなくてはならないことも事実です。政府の役職に就ける与党と異なり、野党というのは国会が開会しなければ単に国会議員という身分があるだけの人たちになってしまいます。

　維新の会は「（閣僚の外交日程を消化させまいとする）嫌がらせにはくみしない」として、この召集要求から距離をおいていますが、それは少し厳しい見方です。国会が開かれないことには、国会が存在感を示すのは難しいですからね。

　臨時国会召集に向けて、徐々に盛り上がってきた感じがします。とても楽しみです。

■国会運営改革について

　2013年9月8日の日経新聞朝刊に与党の国会運営改革案についての記事が掲載されていました。

　具体的な内容は以下の5つです。

• 予算委員会の審議日程をあらかじめ設定
• 首相、閣僚の国会答弁の負担軽減
• 国会同意人事の対象削減
• 首相の所信表明、施政方針演説の衆参一本化
• 党首討論の開催頻度を増やす
• 委員長手当の見直し（減額）

■審議時間はコストか？

　最初の4つは、政府にとっての重荷になっている国会審議というコストの削減を目的としたものと言えます。審議をコストとして捉え、それを削減して国会運営を効率化するための改革ということでしょうか。審議というコストをかけることこそが大事だと考えている人は、なかなか賛成しづらいでしょうね。

　とはいえ、ただただ審議時間、というより法案の提出から採決までの時間をかければいいというものではありません。野党が本会議での法案の趣旨説明を求めて、委員会付託を遅らせる「吊るし」によって、なかなか実質審議入りさせないことで採決までの時間を引き延ばしているケースを目にすることがあります。こういうのは、実質的な審議がされないまま、ただ時間をかけるだけでなんの意味もありません。

　例えば、今年の通常国会の選挙制度改革法案は、参議院での委員会付託を延ばしに延ばした挙句、参議院での審議はほとんどと言っていいほど行われずに、衆議院で再可決されました。参議院に法案を送付する意味があったのでしょうか。

　そういう無駄を省いて審議時間をしっかり確保するという目的もあるならば、国会運営改革に賛成です。単に審議時間を短くする、大臣の答弁の回数を減らすだけでは意味がありません。現状でも短いことがあるからです。

■効率化には目的が必要

　そもそも効率化という言葉は、その時その時によって意味が変わってしまう言葉だと思います。時代によって効率化する範囲や、効率化が許される深さが異なるのではないでしょうか。環境保護に対する意識があまりない時代や地域なら、環境対策にかけるコストを切り捨てるのが利益追求の面から効率的であるようにです。

　単に効率化するというのではなく、「こういう目的のために、こういう効率化をする」ということをハッキリさせる必要があります。そうしなければ、効率化の方法についてうまく話しあうことができませんし、効率化を実施した後の検証も難しくなります。

　効率化はいいことです。ただし、それは目的達成に必要なコストを減らすからいいことなのです。

■実質的な審議の確保を目的にするべき

　国会は、それぞれの意見の代表者が出てきて、討論した後に多数決で決める点に意義があります。討論することが、国会の目的のひとつなのです。

　討論、つまり実質的な審議が行われないのならば、国会議員はいらないかもしれません。議員のみなさんには、国会運営改革を話しあう際に、「実質的な審議を確保する」という視点を常に持っていてほしいですね。

■民主党の新しい機関：総合調査会

　2013年9月4日、民主党は「総合調査会」という新しい機関を設置しました。総合調査会は、憲法や外交、行財政改革などの重要課題について、民主党がどのような政策を打ち出していくのか検討する機関になる予定です。

■民主党の政策決定機関

　民主党の党規によると、現在、民主党の政策は「次の内閣」という機関で最終的に決定されます。総合調査会は「次の内閣」の下に置かれることになります。

　「次の内閣」の下には、もう一つ政策を立案する機関があります。「政策調査会」です。政策調査会長は「次の内閣」で「次の官房長官」になり、政策調査会の各部門の座長が、それぞれ「次の大臣」になります。

■総合調査会の意義

　総合調査会は政策調査会の上位にくる機関ではないようです。関係する役割分担をしっかりしないと、政策調査会と総合調査会で言っていることが違うということになってしまいます。そうなると、党論の統一という役割は担えなくなります。

　ただ、民主党は政権担当時に「交渉する相手が誰かわからない」と言われていました。総合調査会ができるとことで、「憲法ならこの相手」というように交渉相手が可視化したのはとてもいいことだと思います。

■自民党の党内手続きが省略されている

　2013年8月30日の日経新聞朝刊に『自民、政策決定に「異変」』という見出しで、自民党の意思決定の手続きが省略されていることを大きく報じました。

　例えば、社会保証制度プログラム法案の骨子を、政務調査会決定と総務会決定を省略し閣議決定しています。また、税制改正のプロセスである、政務調査会部会による省庁や業界に対するヒアリング→部会要求のまとめ→自民党税制調査会決定の流れのうち、ヒアリングと決定要求を省略しています。さらには、やはり政調部会で行う来年度予算の概算要求の取りまとめも、短期間のうちに終了しています。

　日経は、これらの状況から考えて、政府が党を強く指導している、いわゆる「政」高「党」低の状況が続いているとみているようです。

■党の方が強くなりやすい

　議院内閣制においては、政府と与党は一心同体です。政府と与党、どちらを欠いてもおかしなことになります。与党は、政府がなければ行政に関与できず、政府は、与党がなければ国会審議を進めることができないからです。

　ここで重要なのは、行政の行動に法律の裏付けが必要な関係上、国会に直接関与できる党のほうが圧倒的に強いということです。また、与党に所属している議員が一丸となって政府を支持するからこそ、政府＝内閣は国会の信認を保てるのであって、与党議員の多くが内閣の動きに反対した場合、内閣の命運は簡単に尽きてしまいます。

　つまり、政府と党の関係は、「党」高「政」低になりやすいといえます。

■党をコントロールするにはどうすればよいか

　政府、というよりも首相が強いリーダーシップをもって政治をおこなうためにはどうすればいいでしょうか。自民党の場合は、党三役、つまり、幹事長、総務会長、政調会長を内閣に協力させることが第一歩です。

　現状をみてみると、幹事長こそ総裁選で対立候補だった石破茂さんが務めていますが、総務会長も野田聖子さんと政務調査会長の高市早苗さんは首相にとても近いといわれています。この事実は、総務会長と政調会長が党内手続きの要となる機関、総務会と政務調査会を司っているため、非常に重要です。政府が実現したい政策は、党内機関の了承という形で党の決定にしなければ、基本的にはできないからです。

　与党のコントロールは、首相が思い通りの政策を実行するうえで非常に重要です。日経の記事を見る限り、安倍内閣は自民党のコントロールに成功しているようです。

■上程とは

上程とは、議案を会議にかけることです。国会で上程という場合、法案や決議案などが本会議で議題となることを指します。例えば、「xxxx法案上程阻止」というスローガンがデモで見られたりしますが、これは反対するxxxx法案が本会議にかけさせないようにしようということです。

現在（2013年8月現在）のように、国会が衆参両院で与党が過半数の議席を保有している場合は、本会議にかけられた議題は数から言って必ず成立するため、「上程阻止」して法案を葬ろうということになるわけですね。

■緊急上程とは

竹中治堅監修『議会用語事典』（学陽書房）によると、「委員会審査を終えた議案は、翌日以降で直近の定例日の本会議の日程とされる例である。」とされています。例えば、衆議院の場合、本会議の定例日は火曜日、水曜日、金曜日です。金曜日に委員会審査を終えた議案は、翌週の火曜日の本会議で議題になります。

では、委員会で採決された当日に本会議で採決したいときはどうすればいいのでしょうか。本会議で、議事日程に追加する議決を行えば、委員会採決当日の本会議上程が可能になります。これを「緊急上程」というわけです。

この「緊急上程」という言葉、新聞などで頻繁に使われるわりに解説されているところはあまりみかけません。ずっと調べていたところ、国会図書館の議会官庁資料室においてあった『議会用語事典』で初めて見出しになっていることを発見し、感動しました。

■結論：憲法違反になるかどうかよくわからない

　いろいろ調べられるだけ調べてみましたが、参議院予算委員会に安倍内閣の大臣が出席しなかったことが憲法違反になるかどうかはよくわかりません。

　国会法に定められている手続を省略している可能性があるので、憲法63条にある大臣の国会出席義務が発生していないと言えそうです。

第63条　内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　しかし、先例によれば手続の省略は常態化しているため、成規の手続をとっていないことによって大臣の出席義務を無効にすることができるのかどうか、よくわかりません。

　仮に、「成規の手続をとらないのが慣例になっているから、大臣の出席義務はあった」という立場にたてば、安倍内閣の対応は憲法違反です。それに対抗する主張が、「内閣総務官室の文書」です。（「」付きなのは、本当に内閣総務官室の文書なのかわからないからです。なにしろ、作成者の署名も日付も入っていなかったそうですから。）

　閣僚などの国会への出席の取扱いについては、国会運営に関する事柄であることから、政府としては、従来から、与野党で協議し合意されたところに従って対応しているところです。今般の御要求に係る件については、与野党の協議で合意されたものでなく、さらに、参院議長に対する不信任決議案も提出され、その処理もなされていない状況にあることから、政府は出席しないことといたします。
(第１８３回国会 予算委員会 第２０号 平成二十五年六月二十五日（火曜日）)

　この文書が言わんとしているのは、大臣の出席要求は与野党合意のものに対して応じるのが慣例になっているので、与党不在のまま行われた出席要求に応じる必要はないというものです。

　大臣の出席要求に関する慣例が認められるなら、「内閣総務官室」が提示した慣例も認められてもよいということになってしまいます。

　また、不信任案を提出された議長、つまり「事故ある議長」を「経由」することができるのかどうかよくわかりません。副議長や、議長代理を「経由」することができるかもわかりません。

　まだまだ、わからないことが多いので、調べがいがあります。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)