2013年9月9日追記：「議長を経由して」の解釈についてTwitterで教えていただいたので、記事に追加しました。

■通常国会会期末の参議院予算委員会の大臣出席要求は成規の手続でない可能性が高い

　参議院の先例によれば、昭和31年3月9日以降、参議院で委員会が議長を経由して大臣の出席要求をしたことはないという事実がわかります。

　先の通常国会では、石井予算委員長が文書で大臣の出席要求を求めたそうですが、それが成規の手続によるものかはわかりません。先例によるならば、わざわざ議長を経由していない可能性があります。

　また、先例では、成規の手続で議長を経由する前に委員会で大臣の出席要求を議決しています。先の参議院予算委員会では、大臣欠席前の最後の予算委員会だった5月15日から、実際に欠席が起こった6月24日までに大臣の出席要求は議決されていません。成規の手続に委員会の出席要求決議が必要だとすると、今回の安倍内閣に対する大臣の出席要求は、成規の手続となる要件を満たさないことになります。

■「議長を経由して」は本当に「経由」するだけ

　ところで、「議長を経由して」という言葉が何度も出ていますが、これもいまいち意味がわかりませんでした。ただ、たまたま読んでいた本にヒントになりそうなことが書いてありました。以下がその本です。

　谷福丸元衆議院事務総長の言葉に次のようなものがありました。引用中の「あれ」とか「それ」は細川元首相の証人喚問に関するものです。

ところが、あれは議長の決裁じゃないんだよね、議長を経由して送ればいいことになっている。
(赤坂幸一・中澤俊輔・牧原出編著『議会政治と55年体制 ―衆議院事務総長の回想【谷福丸オーラルヒストリー】』(信山社)P.284)

それで、それは委員長がちゃんと召喚状を議長に提出してくるわけ。あれは、法規上は議長が判断することにはなっていないんだよ。議長を経由して送ることになっているんだ。経由するだけなんだ。
(前掲書　P.298)

　この言葉から考えられることは、「議長を経由して」というものは、議長が判断するものではない、ということです。委員会から上がってきたものを議長が承認することで効力が発生するわけではないということです。

　ただし、谷前衆議院事務総長は衆議院の立場で話しているため、微妙に手続の異なる参議院でそのまま適用できるかどうかはわかりません。

■「議長を経由して」について(2013年9月9日追記)

　Twitterで、@KoichiAkasaka先生から「議長を経由して」の解釈について教えていただきました。ご指摘によれば、「議長を経由して」とは、大臣出席を要求する文書や、証人喚問の召喚状などを外部に出す際に、議院の代表である議長の手を経る必要があるということだそうです。とてもスッキリとして、納得がいく解釈です。

　議院と他の機関という視点でみることができなかったので、１人では絶対に辿りつけなかった解釈だと思います。@KoichiAkasaka先生、ありがとうございました。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)

■参議院委員会先例録によると

　先の通常国会で問題になり、参議院で安倍首相に対する問責決議が可決される原因にもなった、参議院予算委員会の出席要求を安倍内閣が拒否した件について調べています。

　先日、国会図書館に行き、議会官庁資料室で『参議院委員会先例録 平成10年版』を閲覧しました。委員会先例録の第七章に大臣の出席要求に関する記述がありました。

第七章　国務大臣及び政府委員等

二四八　国務大臣及び政府委員の出席要求は、委員長から直接これを行うのを例とする

国務大臣及び政府委員の出席要求は、成規の手続を省略して、委員長から直接これを行うのを例とするが、成規の手続により、議長を経由してこれを行った次のような例もある。

第十回国会電気通信委員会（昭和二十六年五月三十一日）において、電話設備負担臨時措置法案の審査に当たり、大蔵大臣池田勇人君の出席を求めることを議決し、議長を経由して文書をもって出席要求を行った。
その他同例がある。
（『参議院委員会先例録 平成10年版』 P.223）

　また、関連資料として『参議院委員会先例諸表 平成22年版』の表二十に「議長を経由した国務大臣等出席要求一覧表」があります。

　同表によれば、昭和31年(1956年)3月9日までに、成規の手続により議長を経由して国務大臣の出席要求を行った例は22例ありました。それ以降はなかったようです。表には出席要求に大臣が応じたかどうかまで書かれていました。必ずしもすべての要求に応じているわけではないようです。

　委員会先例録にある「成規」の意味がわからなかったので、調べてみます。成規とは「成文になった規則」のことだそうです。今回引用した箇所の「成規の手続」とは国会法71条のことを指すと思われます。

第七十一条 　委員会は、議長を経由して内閣総理大臣その他の国務大臣並びに内閣官房副長官、副大臣及び大臣政務官並びに政府特別補佐人の出席を求めることができる。

　つまり、「成規の手続を省略して」というのは、「国会法71条の手続きを省略して」という意味になります。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)

■自公で「ねじれ」解消

　2013年7月23日現在。7月21日に第23回参議院議員選挙の投票が行われました。政権与党である、自民党・公明党は今回の選挙で改選議席の121議席のうち、76議席を獲得しました(自民65議席、公明11議席)。

　これで与党は非改選議席と合わせ135議席(/242議席)と、参議院の過半数を占めます。衆議院で与党が多数でありながら、参議院では野党が多数となる「ねじれ」国会は解消されました。

■135議席の意味

　与党の135議席はどのような意味をもつでしょうか。参議院の過半数であることはもちろんですが、国会運営で重要なポイントがもう一つあります。それは「安定多数」とされる129議席を超えているということです。

　「安定多数」とは、法案審議の中心となる常任委員会の、すべての委員長を与党会派から選出し、かつ、すべての委員会で委員長を含めた与党議員が半数を占めることができる議席数のことです。この状態であれば、参議院の運営を与党が自由にできます。

　例えば、先月までやっていた通常国会で、与党は「0増5減」の区割り法案の審議開始に大変苦労しました。これは、国会運営を左右する議院運営員会で与党が過半数に満たなかったためです。そのため、強行採決すらできずに、野党に翻弄され続けました。

　今回の選挙の結果、議院運営委員会も委員長を含めて与党が過半数となる見込みです。今まで以上に、法案審議は与党の思い通りに進むことになります。

■野党の対抗手段

　とは言え、野党に抵抗の術がないわけではありません。いくら与党が過半数であるといっても、委員会運営は与野党理事の全会一致が原則です。野党としっかりと話しあわなければ、原則どおりの国会運営はできないのです。

　もし、与党が自分勝手な国会運営をしたら、審議拒否などの議事妨害で対抗することになるでしょう。これは、審議時間を引き伸ばし、法案を審議未了で廃案に追い込んでいくという昔ながらの手法です。参議院の多数をもって政府・与党案を否決するという確実さはありませんが、まだまだ有効な手段です。

　ポストねじれ国会の政治で、与党がどのように国会運営をし、野党がどのような国会戦略を立てるのか。これから楽しみです。

■孟夏の太陽

　お世話になっている方のお宅に遊びに行った時、本を紹介してもらいました。宮城谷昌光『孟夏の太陽』です。

　この本は5編の短編で構成されています。すべての話で、春秋時代の晋の有力者である趙氏の当主が主人公になっています。

　これがなかなか面白く、一気に読んでしまいました。趙氏は晋の大臣の家系なので、主人公がみんな政治家だということもあるのかもしれません。もちろん、「議会」などない時代なので、議事手続きがどうというような話はないのですが、威圧したりされたり、とにかく尽くしたり、ひたすら耐えたりと、人と人との関係描かれているところにグッときました。

■味

　ちょっと前に和辻哲郎『孔子』を呼んだ時や、中島敦『弟子』『李陵』を呼んだ時にも感じたのですが、中国を題材にしたお話には独特の味わいがあります。

　どういう味がするかというと、なんでしょうか、お肉を使った料理とお酒の味です。中華料理という感じではないですね。どちらかというと、お肉はケバブのような感じです。お酒の方は、紹興酒かもしれません。

　近代から現代の日本政治だともうちょっと違う味がするんですよね。なんというか、先ほど説明したものより、もっと水分があるような感じがします。ただ、不思議と味の傾向は似ています。

　それにしても、なんの味でしょうか。政治は人と人との関係ですから、もしかしたら、人の味かもしれません。

■第183回国会を追ってみて　

　2013年の通常国会である、第183回国会が6月26日に閉会しました。このブログを始めてから初めての通常国会だったので、以前よりも国会の動きを追うことができたのではないかと思います。

　通常国会最大のテーマは、なんといっても予算審議です。予算審議の流れを追いながら、学んだことがいくつかありました。

■学んだこと

　本を読んでいた時は、参考人質疑は予算審議のひとつのステージで、参考人質疑だけをしている日があると思っていました。

　実際は、予算審議の参考人質疑は、質疑のなかで行われているもので、独立したものではありませんでした。ですから、参考人質疑を予算審議の独立したステージとして考えるのは適当ではなかったのです。予算審議の進捗状況を示した記事で、参考人質疑のところだけ実績が0日になっていたのはそのためです。やってしまいました。

　予算審議の集中審議と一般的質疑は、同じ日に行われることがあるということも発見でした。

　例えば最初の2時間は首相が出席する集中審議をやり、その後首相が退席して一般的質疑になる、という場合があります。ですから、予算審議のステージ別の進捗状況を示すのに、一般的質疑や集中審議の行われた「日数」で数えることはできないのです。それぞれの審議時間で考えるほかありません。とはいえ、予算委員会が開かれた日数自体は、予算審議の総時間数を考える目安にはなります。

■「内閣総務官室」の文書

　2013年6月25日の参議院予算委員会の会議録では、予算委員長だけでなく各会派の議員からも政府の欠席を批判する発言がありました。なかでも、小野次郎議員の発言は面白いです。

　冒頭、政府側の国会との窓口であります内閣総務官室から日付も作成者の署名もない文書が、今朝、国会に届きました。読み上げます。
　六月二十四日付け、国務大臣等の出席御要求について。閣僚などの国会への出席の取扱いについては、国会運営に関する事柄であることから、政府としては、従来から、与野党で協議し合意されたところに従って対応しているところです。今般の御要求に係る件については、与野党の協議で合意されたものでなく、さらに、参院議長に対する不信任決議案も提出され、その処理もなされていない状況にあることから、政府は出席しないことといたします。
(第１８３回国会 予算委員会 第２０号 平成二十五年六月二十五日（火曜日）)

　この「内閣総務官室」の文書によれば、政府は「与野党合意」で出席要求されたものを正式な出席要求と考えているようです。だから、今回の野党単独の出席要求に応じる必要はないということになるのです。

■与党と内閣

　確かに、この予算委員会は与野党合意のうえでの開催ではなく、委員長の職権によって開催されたものです。正常な国会は与野党合意の上で議事運営が行われることが原則なので、「内閣総務官室」の文書には一理あります。

　しかし、それを認めてしまうと、与党が反対したら大臣の出席を要求することができなくなってしまいます。これでは、国会による行政の監視が十分にできません。

　もちろん、内閣が与党の意向を無視して出席することは可能でしょう。ですが、日本の仕組みでは、内閣は与党の支持なしには存在できません。与党は内閣の生殺与奪の権利を持っているのです。

　ここに、与党内の少数勢力からなる内閣があったとしましょう。その内閣が与党の反対をおして国会に出席した時、与党による倒閣運動が激化するのは必至です。

　これは、内閣が自由意志で国会に出席する形式であるから問題になるのです。憲法の要請として出席する義務があることがはっきりすれば、与党からとやかくいわれる筋合いはないことになります。

　無用な混乱をうまないためにも、どういうときに大臣の出席義務が発生するのかハッキリさせる必要があると思います。

■さっぱりわからない

　いまだに、6月24日、25日の参議院予算委員会に与党だけでなく安倍首相をはじめとする大臣も欠席した件について考えています。この件、さっぱりわからないです。

　何かヒントはないかと、公開された6月24日,25日の予算委員会の会議録を読んでみると、参考になる部分がいくつかありました。

■大臣の出席要求の手続きと国会法71条

　まずは、24日の会議録です。24日は参議院予算委員長である石井一議員の発言だけで会議が終わっています。その発言のなかに、以下のような部分がありました。

　委員長といたしましては、質疑者が質疑できる環境を整える必要があると考え、去る二十一日金曜日、安倍内閣総理大臣に対し、通常、事務局を通じて口頭で求めている国務大臣の出席要求を、私から文書で求めております。
(第１８３回国会 予算委員会 第１９号 平成二十五年六月二十四日（月曜日）)

　「事務局を通じて口頭で求めている」ということは、大臣の出席要求書みたいな文書があるわけではなさそうです。石井委員長が”わざわざ”といったニュアンスで、「私から文書で求めております。」と言っていることから、そう考えて間違いなさそうです。

　しかし、普段は口頭で求めている、そして今回ですら参議院予算委員長名で出席要求をしているわけですが、「議長」は一体どこで出てくるのでしょうか。

　国会法71条は委員会の大臣出席要求についてこう言っています。

第７１条　委員会は、議長を経由して内閣総理大臣その他の国務大臣並びに内閣官房副長官、副大臣及び大臣政務官並びに政府特別補佐人の出席を求めることができる。

　このように「議長を経由して」とあるわけですが、口頭で出席を求めたり、予算委員長名で文書で出席を求める場合、どこでどう「議長を経由して」いるのかどうかよくわかりません。

　国会法71条は、大臣の国会出席義務を定めたとされている憲法63条を実現するための条項だと思われます。国会法71条の要件を満たさなければ、憲法63条もまた効力を発揮しないのではないでしょうか。つまり、大臣の出席義務はないことになります。

■もし、今まで「議長を経由して」いなかったら

　これは今回に限りません、石井委員長の発言に「通常、事務局を通じて口頭で求めている国務大臣の出席要求」とあるからには、普段から口頭で大臣の出席を求めていたわけです。事務局の求めのなかに「議長を経由して」いる部分がない場合、今までの参議院の委員会はすべて大臣に憲法上の出席義務がなかったことになります。

　そうなると、昨年話題になった参議院の決算委員会に民主党政権の大臣が欠席した件も、憲法違反の疑いはなくなります。

　まぁ、考えているだけではわかりませんね。このあたりを解説した資料を、地道に探すしかなさそうです。

まとめ：参議院予算委員会をめぐる現状
• 政府・与党が参議院予算委員会を2日連続で欠席
• 野党：参議院予算委員会に大臣が欠席したのは憲法違反。
  （憲法63条：大臣の国会出席義務）
• 与党：参議院議長は現在不信任決議案を提出されている。事故ある状態だから大臣は呼べない。
  （国会法71条：委員会は議長を経由して大臣を呼ぶ）
• 参議院は正常な状態ではないため、どちらが正しいとも言いがたい。
• 憲法63条の要件が不明。今後調べていきたい。

■政府・与党が参議院予算委員会欠席

　2013年6月25日現在。昨日24日と本日、政府と与党は参議院予算委員会を欠席しました。石井予算委員長(民主)などの野党は「憲法63条を無視している」と政府の対応を批判しています。

　憲法63条は、大臣の国会出席義務について書かれています。

第63条　内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　条文から判断すると、野党の主張は正しいように思えます。

■大臣に出席を要求する手続きは？

　これに対する与党の言い分として、今朝の読売に自民党の脇参議院国会対策委員長のコメントが載っていました。

「委員会に首相を呼ぶ時は、議長経由で呼ばなくてはならない。（不信任案を受けた議長が）どうして首相を呼べるのか」
(読売新聞2013年6月25日付朝刊)

　確かに、国会法には以下のように書いてあります。

第七十一条 　委員会は、議長を経由して内閣総理大臣その他の国務大臣並びに内閣官房副長官、副大臣及び大臣政務官並びに政府特別補佐人の出席を求めることができる。

　この条文によると、大臣を呼ぶ際に議長が何らかの役割を担っていることは間違いなさそうです。

■多用は禁物

　脇国対委員長の言うとおり、平田参議院議長の不信任決議案が参議院に提出されています。議長や委員長の不信任案が出た時は、議長・委員長に代わって別の人間が会議を進めることをふまえると、参議院議長は大臣を呼べる状態ではないというのも一理あります。

　ただ、そうなると政府に都合が悪いことがでたときは、議長の不信任案を出せば国会への説明を回避できるということになります。これでは、憲法63条の趣旨は台無しになります。「議長に事故がないときのみ大臣を呼べる」という確かな先例や慣例がない限り、やたらに使っていい理屈だとは思えません。

　これは、野党にも言えます。24日と25日の予算委員会は、石井委員長が職権で開会を決めたものです。正常な状態なら、与野党の理事で構成される理事会で開会が決まるところを委員長が1人で決めているわけです。これで大臣を国会に出てこさせようとするのも考えものです。当然ながら、大臣にもそれそれスケジュールがあります。急に言われて国会に出れるとは限らないでしょう。まして、総理大臣ならなおさらです。

　また、大臣が出て来ない場合、憲法違反になるのはもちろんですが、同時に国会の権威を大きく傷つけます。出席する見込みもなく、出席させる力もないときにやたらに呼びつけても無視されるだけです。現にそうなっています。これでは参議院の権威が危ういです。

　与党の理屈も野党の理屈も、常に使えるものではないように思います。実際にどういう手続で大臣を呼んでいるのか、憲法63条が効力を持つにはどのような要件が必要なのかなどがはっきりするとわかりやすいんですけどね。どうも、憲法違反という重大な事態を招かないように、わざとぼかしているような感じがします。憲法63条と国会法71条の実際については調べる価値がありそうです。

まとめ：みなし否決による再可決の流れ
• 1.法案が参議院で否決されたとみなす動議を衆議院に提出
• 2.動議を本会議で可決
• 3.参議院から法案が返付
• 4.法案の再議決を求める動議を衆議院に提出(21:17追記)
• 5.法案を衆議院本会議で再可決

■再可決の流れ

　2013年6月24日現在。本日、「0増5減」の区割り法案が衆議院で再可決される見込みです。NHKの記事によると、午前中に「0増5減」が憲法の規程により参議院で「みなし否決」されたとみなす動議を衆議院に提出しするところから手続きは始まります。この動議が午後1時から始まる衆議院本会議で可決されると、次の段階にうつります。

そして、参議院から法案が戻りしだい、改めて衆議院本会議が開かれ、法案は、自民・公明両党をはじめとする３分の２以上の賛成多数で再可決されて、成立する見通しです。
NHK NEWSWEB：「区割り見直し法案 再可決で成立へ」

　この「法案が戻りしだい」という部分に注目しました。紙なのかなんなのかわかりませんが、実体のある「法案」というものが存在し、それが衆議院と参議院の間を行き来しているのでしょう。

　そして、どうも可決するには「法案」がその院になければならないようです。これは、非常に面白いです。妄想すると、「法案」が衆議院にたどり着くのを妨害して、会期末のいっぱいまで粘れば、再可決させないことも可能なのかもしれません。

　もしかしたら、国会の書類がすべて電子化されても、「法案」を一度参議院から衆議院に送信する手続きをしなければ、衆議院で議題にできないのかもしれません。

まとめ
• 「0増5減」の区割り法案も「18増23減」法案も参議院での審議はなさそう
• 自民党・民主党・みんなの党は自党の意見表明に終始
• 調整する動きがみられないのは、「0増5減」の区割り法案の成立が確実なため

■委員会付託からの流れ

　2013年6月23日現在。やっと委員会に付託された「0増5減」の区割り法案と「18増23減」法案ですが、参議院で審議しないまま「0増5減」が衆議院で再可決される見込みです。

　まず、「0増5減」を先行審議したい与党と、「0増5減」と「18増23減」を同時審議したい野党が委員会の議事運営について揉めます。この件は、両法案が付託された政治倫理・選挙制度特別委員会理事会において、轟木利治委員長(民主)が職権で6月19日に同時審議することを決定し決着します。

　与党はこの決定に反発し、理事会を欠席しました。当初、与党は19日の委員会に出席するかどうかも微妙な情勢でしたが、最終的には出席して「0増5減」の即日採決を求めることに決めました。

　19日。「理事会で質疑の申し出がなかった」ということで、自公に委員会での質疑時間が割り振られていないことが判明します。これに与党は猛反発し、轟木委員長の不信任動議を提出します。このため、この日の委員会は流会となり、21日に不信任動議を採決してから審議する予定になりました。

　そして、みなし否決前の最後の平日である21日。与党は、参議院議院運営委員会理事会で、本会議で予定された議事日程が消化されたあと、本会議を休憩することを提案しました。理由は、みなし否決前に「0増5減」の本会議採決の可能性を残すためです。

　しかし、野党は「審議時間が足りない」とこの提案を拒否します。参院議長もこれに同調し、議長は本会議の散会を宣言しました。理事会では結論が出なかったため、議院運営委員会で予定された日程を消化したあと休憩するか散会するか採決をとり、散会することを決めました。その後、議運の決定通り本会議で日程を処理し、議長は散会を宣言します。与党は、本会議を散会した議長の対応を「審議の機会を奪う横暴な議事運営だ」として議長の不信任決議を提出します。

　これでみなし否決前に参議院は採決はおろか審議することもできず、「0増5減」の区割り法案は明日24日にも衆議院で再可決されます。

■各党の態度

　この流れ、非常に不可解です。民主党の委員長が与党に質疑時間を割り振らなかった意味がわかりません。そんなことしたら、反発するに決まっています。

　与党が運営する委員会なら、原則として野党が審議拒否していたとしても、委員会ではその会派の持ち時間をしっかり消費します。持ち時間が終わるまで、みんなで待つわけです。このような一見無駄なことをするのも、ちゃんと審議したという実績を作るためです。審議するために国会があり、国会で審議のうえ可決されたものが法律になるのですから、当然です。

　この他にも、民主党は月初めに出した「18増23減」法案を委員会に付託する動議も採決をまたず撤回したりと、不可解な点が多いです。参議院で「0増5減」の区割り法案も「18増23減」法案も審議したくないんじゃないかと勘ぐりたくなってきます。

　同じことは自民党にも言えます。どうしてそこまで同時審議を拒否したのかわかりません。確かに、「0増5減」の区割り法案を先行審議すれば、参議院での採決はそれだけ早まるでしょう。しかし、野党が同時審議を主張している以上、それを頭から拒否しては話が進みません。

　そして、みんなの党はどうでしょうか。みんなの党は「18増23減」法案の方が「0増5減」よりも1票の格差が少なくなると主張しています。しかし、この法案を提出したのは5月17日で、衆議院で「0増5減」が可決した4月23日からひと月近く経っています。

　これはいくらなんでも遅すぎです。例えば、平成5年の128回国会で日本共産党が参議院に提出した公職選挙法改正案は、内閣提出の公職選挙法改正案が衆議院で可決された1993年11月18日に提出済(*1)です。どうして、もっと早く提出しなかったのでしょうか。

　もし、通常の法案のように参議院送付後すぐに「0増5減」が委員会に付託されて審議していたら、「18増23減」法案を提出するころには「0増5減」が採決されていたかもしれません。「18増23減」の考え方はいいのでしょうが、この法案の審議は参議院での「0増5減」の早期付託拒否戦術が前提となっています。最初から民主党の議事妨害の手段として利用された感が否めません。

　このように、各党は自らの立場の表明に終始し、調整する様子がまったく見られませんでした。

■「0増5減」は確実に成立する

　各党がそれぞれの立場の正論を主張して、調整する気配がないのは「0増5減」の区割り法案の成立が確実なためです。どんなに紛糾しようと、与党が衆議院で再可決すれば、「0増5減」は成立します。

　ある意味ですでに結論は決まっているわけです。ですから、安心して自党の主張を貫き通すことができます。調整の必要などないのです。

*1…ちなみにこの128回国会の例により、参議院先議の形で衆議院の選挙制度改革法案を審議した前例があることがわかります。

*2013年6月28日一部修正(太字、取り消し線)