清野正哉『国会とは何か　立法・政策の決定プロセスと国会運営』（中央経済社）によれば、与党も野党も、法案審議において所定のプロセスを経たかどうかを重視しています。

　たとえば、委員会での法案審査は提案者の趣旨説明から始まるのですが、審査の初日は趣旨説明だけで終わってしまいます。趣旨説明に必ず一日かけるのです。そして、趣旨説明が終わらない限り、質疑にうつることはありません。質疑に入らなければ、総質疑時間を貯めることができず、野党の審議が不十分という批判に反論できなくなります。

　審査において所定の手続きを踏むことと、総質疑時間をある程度確保することが求められており、実質的な議論があるかどうかはあまり関係がないようです。もはや、国会審議そのものが一つの儀式になっているとも言えそうです。

　このままでいいのかどうかはよくわかりません。日本は議院内閣制で、内閣は国会に信任されて初めて成立します。国会の、少なくとも第一院である衆議院の多数派が内閣を支持していることが前提になっているのです。

　議院内閣制であること、国会での審議が多数決で決まること、内閣提出法案は与党であらかじめ審査済みであることを考えれば、法案を国会で審議する余地はあまりなく、国会での審議がどうしても形式的になってしまうのうは止むを得ないように思えるからです。

　もし、よくないのなら、変えていかなければなりません。国会で実質的な議論を行うインセンティブを制度改革などによって作り出す必要があります。

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2013年6月15日追記：この記事では、議決効力の不継続の点しか考慮していません。継続審議と廃案はやはり別物です。継続審議の意義に関する現在の見解は『廃案と継続審議の違い(決定版)』を御覧ください。

国会での法案の審議プロセスと時間について考えてきました。とりわけ、法案が会期末までに成立しない場合廃案になるという会期不継続の原則のもとで、法案が廃案になる場合と継続審議になる場合の違いについて調べてきました。現時点での考えを書いてみます。

■継続審議と廃案に違いはない？

衆議院で可決した法案が参議院で議決に至らず、継続審査の手続をとったとします。このとき、次の国会で可決したとしても、また衆議院で可決しなければ成立しません。ちなみに、この根拠となる法律が国会法83条の5(*1)なのだそうですが、あっさりしすぎていて私には解説がないと理解できません。この点を解説している本を探してます。

同一のケースで参議院で審議未了により廃案になったときは、継続審査した場合でさえ、次の国会で両院の議決が必要になるのですから、衆議院に法案を提出するところからやり直しなると考えたほうがよさそうです。

同一会期中に両院で可決しなければならないので、継続審査しようが廃案になろうが、どちらもかわりないように思えます。あとは、83条の5のケースで衆議院に法案が戻ってきたときに、衆議院でどのように対応するかにかかっています。そのときの対応が、再提出のものと異なれば、継続審査と廃案に若干の違いが出てきます。

■会期不継続の原則自体に強力な制約がある

継続審議と廃案の違いについて調べるために、国会の法案審議の手続について書かれた本を読んできました。読んできて思ったのは、廃案と継続審議の違いよりも、会期で一区切りつけられてしまう会期不継続の原則自体に相当な制約があるということです。

会期不継続の原則の存在と国会の会期が150日程度しかないことにより、限られた会期で成立しなかった法案はふりだしに戻り、成立を目指すにはまた最初からやり直さなければなりません。そのため、その法案が重要であればあるほど、ひとつの法案にかける時間が多くなり、その分他の法案の審議や、新しい法案の準備などの時間がなくなっていきます。

これは、政府・与党にとって相当な制約です。時間も、お金も、人的資源も使います。法案を否決しなくても、これだけのダメージを政府・与党に与えられるのですから、野党が審議拒否をしがちなのもわかります。

*1…国会法第83条の５　甲議院の送付案を、乙議院において継続審議し後の会期で議決したときは、第83条による。

　9月6日に報じられた、経済界・労働界からの国会改革の提言には、「予算と、予算執行に必要な予算関連法案や、特例公債法案をセットで成立させること」、「首相をはじめとする閣僚の国会出席を減らす」などというものがあるようです。それらが実現することには、メリットもあればデメリットもあります。

■立場による、改革のメリットとデメリット

　例えば、予算と予算に関する法案をセットで成立させる提言が実現すれば、今日のように特例公債法案の成立が遅れて財政が危機に陥ることのないように、予算の執行を確実にするメリットがあります。しかし、このメリットは、政府・与党とそれを支持する有権者、行政の主流派、その予算が執行することで生きていける経済界・労働界が享受するものです。

　野党とその支持者や、行政の非主流派、その予算では生きていけない経済界・労働界にとっては、そのような予算が迅速に執行されてしまっては困ります。メリットは受けなくても税金は必ず払うので、なおさらです。そういう人々にとっては、すぐ決まる仕組みよりも、何回も話し合って自分たちの意見が少しでも反映される可能性のある仕組みの方がいいかもしれません。

　これが損得でなく、信念の問題になるとやっかいです。信念として、政府のやることをことごとくチェックすべきだという人にとっても、予算と予算関連の法案をセットで扱うことはあまり良いとは言えないでしょう。

■何を優先するかに関する合意が必要

　予算の迅速・確実な執行も重要ですし、政府のチェックも重要です。しかし、あちらを立てればこちらが立ちません。こういうときは、日本という国は何を優先すべきかという合意形成が重要です。どういう国を目指し、どのような幸福な生活をもたらすために、何を優先すべきなのかを、です。そういう、国民の前提、空気が作られていかないと、結論を出すのは難しいです。

　国会改革とは関係ありませんが、道徳教育が中途半端なものになっているのは、道徳についての国民的な合意がもう失われてしまっているからだと、私は考えています。保守的な人にしろ、リベラルな人にしろ、自分たちの主張をどんどん浸透させることを怠って、行政でガツンとやればいいと思っているようでは、永遠に自らが望む理想の道徳教育はできません。

　特に、「日本人なら当たり前」とか「地球人なら当たり前」みたいな態度ではダメです。当たり前じゃないかもしれないと思って、必死に説得することが必要です。他の国なら宗教のような自明な規範、当たり前のものがあるのかもしれません。しかし、そのような国と、少なくとも、前の戦争に負けて60年以上ほっといた日本とでは状況が違います。自明のものを新たに作ることに苦労するのはしょうがないのです。道徳教育に関する私の立場は、もし今より踏み込んでやるのなら、みんなが合意できるものにしてほしいというものです。

■立場の妥当性と採る選択肢の妥当性をチェックする

　それはさておき、立場と優先順位を明らかにすることは実質的なメリットもあります。「Aという立場に立つので、XとYという選択肢なら、Aを満足するXを優先する」という話し合い方にしないと、どちらも正しいだけに、正論を言い合うだけの意見表明大会になってしまう恐れがあります。それでは、お互いの主張の妥当性をチェックすることができません。

　立場の表明とその利益になる選択肢の優先という考え方が重要です。その選択肢がその立場の利益になるかという観点と、その立場が妥当かという観点の2つにわけてチェックすることが容易になり、意見表明だけであとは喧嘩別れということが少なくなるのです。

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　2012年9月6日、経済界と労働界が、ねじれ国会で「決められない政治」を変えるため、国会改革を提言したというニュースがありました。

　人によって差がある、良心や常識に訴えることで政治家の行動を変えようするのではなく、政治のルールを変えることで変えようとするのは大変良いことだと思います。より望ましいと思われる行動をとるのが、議員の利益達成のために一番効率が良くなるのが理想です。

　そのためにも、現状の制度がどのようなもので、どのように運用されているのかを知ることが重要です。単に制度を学ぶだけではダメです。

　なぜなら、組織における人間の行動を左右するものは、文書で存在する制度だけではないからです。思うに、人間の行動を左右するものには4つの種類があります。

1. 制度上存在し、現実に行動を左右しうるもの
2. 制度上存在し、現実に行動を左右しえないもの
3. 制度上存在せず、現実に行動を左右しうるもの
4. 制度上存在せず、現実に行動を左右しえないもの

　1と4はそのままなので問題ありません。問題は2と3です。2と3は制度を定めた文書をいくら読んでも出て来ません。しかし、これこそが新しい制度を考えるときに重要です。2ならば、なぜ制度が無視されるのか、3ならば、そのような行動を誘発するのは何かを解き明かすことで、より人間をコントロールできる制度を作れるからです。

　政府提出法案の審議プロセスを発見しました。簡単に書いてみます。

1. 先に審議する議院の議案課が議案を受け取る
2. 議案課で所定の手続を行う
3. 議院運営委員会で、審査する委員会を決める
4. 議院運営委員会により、本会議で議案提出者に趣旨説明を求めることを決めたとき、本会議で趣旨説明と質疑応答を行う
5. 委員会審査開始。提出者が趣旨説明をする
6. 議案に関する質疑を行う
7. 場合によっては、公聴会を開催する
8. 採決する。委員会審査終了
9. 議院運営委員会で議案の本会議上程日を決める
10. 本会議で採決する
11. 本会議で可決したときは、後に審議する議院で1〜10を繰り返す
12. 両院で可決したら、後に審議する議院の議長と事務総長名で、法律の公布を天皇に奏上する

　このプロセスは、村川一郎『政策形成過程』（信山社）、伊藤光利・田中愛治・真渕勝『政治過程論』（有斐閣アルマ）、大山礼子『国会学入門　第２版』（三省堂）から、私がまとめて書きました。

　一点補足します。議案課というのは、国会議員ではなく国会職員が務めています。国会職員は各議員で独自に任用された、国会運営に従事する人たちです。この国会職員のトップが事務総長です。

　国会でこれだけの過程を経ないと、法律はできないわけです。あとは、「閉会中審査」または「継続審査」した議案の審議プロセスがわかれば、前回の記事（時間切れになった議案について）の疑問である、「廃案後再提出になった議案と、継続審議になった議案の違い」がわかるはずです。

　ところで、両院で可決した法律の公布を天皇に「奏上」したのち、天皇が法律を公布します。奏上とは「天皇に申し上げること」であり、議長は天皇にへりくだっているわけです。現在も天皇の権威というのは生きていて、国会よりも上にあるということなのでしょう。日常ではなかなか天皇の権威というものを意識しないので、こういう言葉や慣習を見つけると、少したじろぎを覚えます。こういうところも、政治制度を調べる面白さのひとつです。

　2012年9月4日現在、今年の通常国会もあと4日で会期―国会の活動期間―が終わり、閉会となります。話題になった赤字国債発行に必要な特例公債法案や、衆議院の選挙制度改革法案をはじめ、採決されていない議案がいくつもあります。審議途中で国会が閉会した場合、議案はどうなるのでしょうか。

　原則として、会期中に議決されなかった場合、議案は廃案となります。廃案になった法案をもう一度審議したい場合は、次回の国会に改めて提出して最初から話しあわなければなりません（国会法68条）。これを「会期不継続の原則」といいます。

　この原則には例外があり、衆議院では「閉会中審査」、参議院では「継続審査」する議決があれば、次の会期に引き継ぐことができます。ただし、次の国会までに衆議院の総選挙がある場合は、すべて廃案になることになっています。

　大山礼子『国会学入門』などには、会期不継続の原則があるために審議時間が限られてしまうと書かれています。審議時間が限られると、野党は審議時間を引き伸ばすことで議案を廃案にすることを目指すようになり、審議拒否など審議に消極的になってしまうのです。

　今まで、なんとなくこの説明で納得していました。しかし、よく考えてみると、法案審議で経なければならないプロセスとその所要時間がわからないことには、廃案になることと、継続審議になることの違いがよくわかりません。この点が、はっきり書いていてある記述が見つけられず、ちょっと困っています。

　また、参議院のサイト（http://www.sangiin.go.jp/japanese/aramashi/keyword/keizoku.html）によれば、参議院で「継続審査」した議案は、次の国会でそのまま審査出来るのに対し、衆議院で「閉会中審査」した議案は、会期の始めに議案を審査する委員会を決め直すと書いてあります。衆議院において、廃案になった場合と閉会中審査した場合の違いがいまいちよくわかりません。

　この点を、引き続き調べていきます。

　議院運営委員会という委員会があります。この委員会は、衆議院と参議院の両方にあり、議事日程から職員の給料まで、各議院のあらゆることがらを決めています。

　さて、議事日程を決めるとは、どういうことでしょうか。本や各院のサイトによれば、以下のようなものを決めています。

1. 議案を、どの委員会で審議するか
2. 議案の、委員会での審議を省略するか
3. 常任委員会以外の特別委員会を設置する時、どの会派に何人割り当てるか
4. 議案を、いつ本会議に上程（会議にかけることを上程（じょうてい）と言います）するか
5. 首相の演説などに対する質問を、いつ、どの会派から、各会派何分の持ち時間で行うか

　例えば、この間可決された参議院の首相の問責決議を例に考えてみましょう。今回の問責決議案は、国民の生活が第一などが消費税の増税反対を全面に出したものと、自民党が中心になって出したものと２つありました。

　このうち、生活などが出したものは、消費税増税を含む税と社会保障の一体改革法案の参院採決時に出されたものでした。議院運営委員会は、8月20日に問責決議案を委員会での審議を省略する要求を否決し、そのまま2週間以上放っておきました。こうなると、どうすることもできません。

　その後、8月28日に自民党が中心となって出した問責決議案と、放っておいた問責決議案の2つの取り扱いを審議します。審議の結果、自民党中心の問責決議案は委員会審査の省略要求を否決し、もともとあった問責決議案の委員会審査を省略することを決めたのです。

　こうして、生活などが出した問責決議案は本会議に上程され、本会議で採決のうえ、可決されたというわけです。

　議事日程を決めるというのはこういうことで、本会議で採決されなければ可決されない以上、国会における議院運営委員会の役割は大変重要なものと言えます。

参考文献：大山礼子『国会学入門　第２版』（三省堂）
　　　　　浜田幸一『お願いだから、わかって下さい。国会というところ…」（ポプラ社）