■審議と大臣

日本国憲法第63条
内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　国会は話し合って物事を決める場所です。話し合いに必要なものは、話し合う人です。ひとりでは話し合いになりません。

　また、ある議題について話し合っているときは、その議題に詳しい人、その議題を提案した人から話しを聞く必要がでてきます。冒頭の憲法の条文は、主な議題の提案者である大臣から、国会が話しを聞くための権利を保障しています。

　この国会の権利は強力で、大臣の出席義務のために、日本の大臣はおちおち海外視察もできないといわれています。大臣が出席しなければ法案審議が進まないため、ただでさえ少ない審議時間を海外視察で減らすわけにいかないのです。

■審議と議員

　同じように、審議に必要な国会議員が何があっても国会に出席できるようにした条項が憲法にあります。

日本国憲法第50条
両議院の議員は、法律の定める場合を除いては、国会の会期中逮捕されず、会期前に逮捕された議員は、その議院の要求があれば、会期中これを釈放しなければならない。

　いわゆる、国会議員の不逮捕特権として知られているものです。不逮捕特権は、よく「政府の政策に批判的な議員を警察に逮捕させることがないように設けたものだ」と説明されています。

　それもそうなのですが、もうひとつ国会を成り立たせるための理由があります。逮捕されそうな議員が、審議中の法案の起草にかかわっていて、その議員に話しを聞かなければ審議がどうにもこうにも進まない、ということが起こったとします。そういうときは、この条項によって、少なくともその法案の審議の間は、逮捕されそうな議員を国会に出席させることができます。

■どちらも審議を確保するための決まり

　60条も50条も国会審議をしっかりと行うための決まりです。「話し合い」を成り立たせるには、いろいろな工夫が必要なのですね。

■強行採決のイメージ

　騒然とする委員会室。野党議員に羽交い締めにされそうになりながら、委員長はマイクを握りしめ、声を張り上げます。

　「本案に賛成の諸君の起立を求めます！」

　委員長の叫びに応え、与党議員が一斉に起立します。与党議員が起立するや否や、委員長は宣言します。

　「起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました。」

　私の中の強行採決のイメージはこういうものです。

■どうなると強行採決か

　強行採決とは、与野党理事の話し合いがつかずに「採決」を強行することを言います。

　原則として、委員会の議事進行は各委員会の理事会や理事懇談会で決められます。しかも、その決定は全会一致とする慣例になっています。全会一致なので、野党理事が賛成しない限り議事進行は決まりません。

　与野党が激しく対立している議案の場合、野党はありとあらゆる手を使って議事を遅延させようとします。その遅延策のひとつが、採決に応じないことです。採決しなければ、審議は終わりません。いくら与党の議席が多くても、採決して賛成多数で可決しなくては先にすすまないのです。

　よって、どうしてもその議案を通したいときは、与党は数の力を行使するために、強行採決をすることになります。数の暴力をふるうのも結構大変なのです。

■強行採決が必要なときとは

　野党の議事遅延策、議事妨害が厄介なのは、それによって時間を消費してしまうためです。

　政府・与党が成立させなければならない法案はひとつやふたつではありません。夏の参議院選挙を控え、例年より政府提出法案が少ないといわれている今年(2013年)の通常国会でも、その数は60を超えています。政府・与党の立場からすると、審議は十分しなければなりませんが、ひとつひとつの法案にあんまり時間をかけるわけにもいかないのです。あんまり時間をかけると、何一つ決まらない事態に陥りかねないからです。

　国会は審議する場所でもありますが、決めるところでもあります。何も決めないと、それはそれで国会の権威は危うくなります。

　また、与党であるからには、少なくとも衆議院では多数の議席を占めているはずです。ということは、野党より多くの国民の支持を得ているはずなのです。多数の意見もまた、国政に反映させなければなりません。

　少数意見を大切にするのはいいことです。しかし、少数意見が常に多数意見を封じ込めてしまうのはよくありません。それは少数の独裁であり、民主主義の目指すものとは違うはずです。

　最終的に決断するため、強行採決が必要なときもあります。

■野党になっても批判される民主党

　2013年2月16日現在。昨年末の衆議院総選挙で野党になった民主党の国会戦略に批判が高まっています。民主党政権時代に苦労し、自ら緩和を申し出た「事前報道ルール」の見直しに対する姿勢が曖昧なところを挙げて、「民主党は抵抗野党に堕した」とまで言う人がいます。

　事前報道ルールが妥当なものかどうかはさておき、野党は抵抗するのが仕事なので、政府・与党の足を引っ張ることを一概に批判はできません。

■野党の役割は政府に再考を促すこと

　野党というのは何かというと、国会に議席を持ち政府に関与していない会派のことです。国会に議席のない野党もいなくはないでしょうが、力はありません。この場合の力には、いくつか種類があります。

　ひとつは議決権のことです。議決権があると、政府提出法案に反対票を投じ、成立を阻止できます。これは国会議員でなくてはできないことです。

　もうひとつは、国会のスケジュールに関与できることです。国会の委員会のスケジュールは、各委員会の理事によって決定されます。スケジュールを決められると、審議を始めるのを遅らせることや、採決を先送りし続けることで審議を長引かせることができます。国会の会期末までに議案が採決されなければ廃案となり、少ない議席数でも、政府に待ったをかけることができます。これも国会議員でなければできないことです。

　どの力も、国会という場で政府の施策に再考を促すことを可能にします。政府に再考を促すことは、政府、もっと言えばその実質的な運営者である官僚の好き勝手を許さないということにつながります。

■野党も国民の代表

　野党であるからには、政府・与党の方針に反対の意見があるはずです。なかったら別の政党として存在している価値がありません。そして、その意見は、単に野党議員の意見であるというだけではなく、野党議員に投票した国民の意見でもあるはずなのです。

　野党は政府・与党に反対の意見を持った国民の代表です。その意見もまた、尊重されなければなりません。野党は、自らを支持した国民の声を届けるためにできるすべてのことをやる義務があるはずです。

　その義務を果たす方法のひとつが、政府・与党の足を引っ張ることなので、ある程度の議事妨害はやむを得ないところだと思います。

■衆議院通過は2月14日

　2013年2月13日現在。12日の衆議院予算委員会理事会で、補正予算案を14日採決することで合意した、という記事が今朝の朝刊に出ていました。記事によると、与党は13日採決を求めていたようですが、野党に押し切られた形です。

■記者のカレンダー

　補正予算案の実質的な審議は7日から始まっています。14日に衆議院予算委員会で採決された場合、衆議院では5日審議したことになります。慣例として、衆議院と参議院の予算委員会は同じだけ日数をかけることになっているので、参議院でも補正予算案の審議に5日かけることになります。

　以上を踏まえると、補正予算案の審議日程は、最速で次のようなスケジュールになります。

　時事通信のこの記事で、「（補正予算案の）成立は早くて25日ごろになる」とありますが、この想定を書いた記者の頭の中にあるカレンダーは、これと同じものだと考えられます。

■事前報道ルール

　先週は公正取引委員会委員長の候補者が、衆参両院の議院運営委員会に提示される前に報道されたことを理由に、民主党は議院運営委員会理事会から民主党の理事を退席させました。

　このように、人事案が事前に報道されたら、国会は同意人事の提示を受けないという「事前報道ルール」が話題になっています。

　そもそもは、国会で同意される前に人事案が報道されてしまうので、「国会が決議する前に人事が決まってしまうようでよくない。国会軽視だ！」という理由でできたようです。

　この事前報道ルール。現在は「報道によって人事案がつぶれてしまうため、政府が慎重になり、ジャーナリストが取材しにくくなることで、報道の自由を侵している！」とか、「議院運営委員会に提示する前に与野党で人事案について相談した方がよく話し合えるのに、事前報道ルールがあるとなかなか野党に相談しづらくなるのでよくない！」とか、事前報道ルールに反対する論調も多く出てきました。　

　しかし、事前報道ルールを残すことは、野党にとって非常に重要な意味があります。

■事前報道ルールは必要ない？

　実は、野党が政府・与党の足を引っ張るという点で言えば、事前報道ルールはあってもなくてもいいのです。

　少なくとも現状では、与党である自民・公明両党は参議院で過半数を持っていません。すべての野党が反対したら、どうやっても国会の同意が必要な人事案は通りません。

　法案なら参議院で否決されたあとに、衆議院で全議席の3分の2以上の賛成を得れば成立させられます。これは憲法で決まってる手続きなので、憲法を変えない限り誰も止められません。

　しかし、国会同意人事にはこのような規定がないために、参議院で否決されたらどうにもなりません。立ち往生です。だからこそ、事前報道ルールがあろうがなかろうが、与党が参議院で過半数を持たない限り結果は変わらないはずなのです。

■それでも事前報道ルールが必要な理由とは

　ですから、私は、なぜ事前報道ルールが必要なのかわかりませんでした。「報道が既成事実になる」という理由は、野党の国会戦略において重要なことに思えなかったからです。ただ、考えていくうちに、事前報道ルールが必要な理由がひとつ見つかりました。

　それは反対する理由を考えるのが楽になる、という理由です。

　いくらなんでも、「与党のやることだから」といってすべて反対するのは難しいです。ただ、与党が衆参両院で過半数を持っていれば、適当なところで与党が強行採決をすれば物事が決まりますが、参議院で与党が過半数を持っていないときは、「与党のやることだから」というだけでいくらでも反対し続けることができてしまうのです。

　さすがに、そのような「反対のための反対」を延々と続けたときに有権者の賛成を得られるかどうかわかりません。ですから、反対するもっともな理由を考えなければなりません。

　しかし、反対する理由を考えるのは大変です。ましてや、与党だけでなく、マスコミや有権者を納得させる理由など、そういくつも考えつくものではありません。

　このとき便利なのは「事前報道ルールに違反しているから、国会では話し合えないよ」ということです。

　例えば、政府・与党が根回しのため、野党に人事案を国会提示前に伝えたとします。このとき、野党は人事案をマスコミに漏らせばいいのです。そうすれば、事前報道ルール違反で堂々と反対することができます。名目上は人事自体に反体してはいませんので、反対のための理由を深く考える必要はありません。ただただ、ルール違反をした政府・与党を糾弾するだけで、与党の足を引っ張れるのです。

　こんな便利なもの、そう手放せませんよね。つまり、野党民主党にとって事前報道ルールは、「あったほうが便利な道具」なのです。だからこそ、なかなか手放しがたいのかな、と思うのです。

■首相の訪米

　2013年2月6日現在。前回の記事では、与党と民主党が補正予算案の審議に何日かけるのかで揉めていることと、財務大臣が国際会議（G20）に出席する2月15日は予算委員会が開けないことについて書きました。

　すでに昨年の衆議院総選挙の前からも報道されていましたが、安倍首相は今月下旬に訪米する予定です。現地時間の22日にはオバマ大統領と会談するとも言われています。

　このスケジュールが変わらない限り、首相は2月の第4週の後半は国会に出席できないということになります。

■衆参各7日だとどうなるか

　政府与党は、安倍首相の訪米前には補正予算案を成立させたいようですが、民主党は抵抗しています。

　もし民主党の要求通り衆参各7日の審議日程になると、以下のようになります。

　首相の訪米日程は、昨日6日の日経朝刊に出ていた「政府・与党が想定する政治日程」の表を参考にしました。

　見ての通り、民主党の要求を受け入れて、訪米の日程も修正しない場合は、2月中に補正予算案の審議が終わらないことになります。補正予算案の審議が終わらなければ来年度予算案の審議はできませんから、来年度予算案が5月の連休前に成立するか怪しくなってきます。

　また、訪米や大統領との会談は相手のあることなので、時期を日本側の都合だけでずらすのも難しいでしょう。しかも、今回の訪米は、日本側から1月中の首脳会談を持ちかけていながらアメリカ側から延期を持ちかけられた経緯があるので、余計やりにくいところです。

■衆参各4日なら政府与党の勝利

　これが、衆参各4日なら20日には補正予算案が成立します。訪米も果たしつつ、今月末に来年度予算案を提出することもできるのです。もし、補正予算案の審議が衆参各4日の日程になったら、政府与党の勝利だと考えていいと思います。

　野党共闘という文脈の中で、民主党の国会戦略が有力野党（維新＆みんな）から浮き始めているという報道も出てきています。補正予算案の審議日程について、民主党がどのあたりで納得するかというのは、大変興味深いところです。

■明日実質審議入り

　2013年2月6日現在。今朝の日経朝刊によると、昨日5日の衆議院予算委員会理事懇談会は、明日7日に補正予算案の基本的質疑を行うことで合意したそうです。しかし、採決までの見通しは未だ不透明です。

■「各3日」か「各7日」か

　同じく日経によると、与党が衆議院と参議院で3日ずつ審議することを求めたのに対し、野党民主党は7日ずつの審議を要求して、おり合いがつかなかったそうです。

　記事では、各7日は「異例」の長さだということでした。確かに、昨年の通常国会で審議された平成23年度補正予算（第4次）は各3日でした。ただ、この補正予算の規模は1兆円程度で、今回の約10兆円の10分の1です。規模が違いすぎて比較にならないかもしれません。

　そこで、同じ10兆円規模だった平成23年度補正予算（第3次）の審議日程をみてみますと、衆参各4日の審議となっています。平成23年は震災のため迅速な審議が求められた可能性もありますが、確かに今回民主党が要求している各７日は長いようです。

■なぜ最短で18日成立なのか？

　ところで、日経の記事では、衆参各3日なら補正予算案の成立は2月18日になるという見方を示していました。この記事で一番わからなかったのがそこです。2月のカレンダーを見ながら日数を数えてみると、3日ずつなら15日に成立するんじゃないかと思ったのです。

　なんで余計に1日必要なのかずーっと悩んでました。平日に予算委員会を続けて開かない決まりがあるのか、いや、昨年の通常国会は3日ずつ一気に審議してたからそれはないはずだ、う〜ん。

　時事通信のこの記事をみてようやく日経の日程予想の見当がついてきました。15日からG20があるため麻生財務大臣がモスクワに行ってしまい、国会に出席できないから1日多く必要なのです。以下に衆参各3日ずつ審議した場合を示します。

■大臣と国会

　憲法63条には「（大臣は）答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。」とあり、場合によっては、委員会開会中は勝手に席を立つことも許されないとまで言われることがあります。昨年、防衛大臣が予算委員会中に席を立ったため、揉めに揉めたこともありました。

　国会は大臣の時間を拘束する力も持っているのです。それは内閣総理大臣も例外ではありません。そのため、今月下旬の首相訪米が危ぶまれているのです。

**参考**
日本国憲法第63条
内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　前回、『野党同士のねじれ国会-野党共闘1』では、日本維新の党とみんなの党の衆参の議席数を比較しました。この記事で載せた議席比較表を再掲します。

　見たとおり、単純な議席数では維新の方が圧倒的に多いです。しかし、与党が過半数に16議席足らない参議院で、12議席持っているみんなの方がより存在感があります。

■減らない議席

　さらに、参議院には減らない議席があります。それは、非改選議席です。参議院議員の任期は6年で、3年ごとに議員の半数を選挙で選びなおします。この3年ごとの選挙のときに、選挙の対象にならない議席を非改選議席といいます。

　維新とみんなの、夏の参議院選挙の改選議席と非改選議席を表で示すと次のようになります。

　維新が3議席のうち、2議席が改選議席になっているのに比べ、みんなは2議席のみです。みんなはどう転んでも10議席確保されています。この数は、公明党の非改選議席である9議席を1議席上回っています。

■予想

　ここで、大雑把に夏の参議院選挙を予想してみます。

　選挙では、基本的に自民党と民主党が議席を奪い合うとします。民主党を除く野党の改選議席は、24議席です。与党にも民主党にも幻滅した層が増えたとして、これに6議席加えます。すると、30議席くらいを民主党を除く野党同士で奪い合うことになります。

　まず、無所属を含む8会派に1議席ずつ配分するとして、残り21議席。この21議席の半分超である11議席を維新がとったとしても、1+11で12議席にしかなりません。非改選議席と合わせて13議席です。維新は、かなり議席を取らないとみんなの党を上回ることができません。

　みんなの党の非改選議席はかなり大きいと思います。ここら辺に、みんなの党代表の渡辺喜美衆議院議員が強気な理由があるのでしょう。

■維新とみんなの連携

　日本維新の党とみんなの党の連携に関する報道が、ほぼ連日行われています。連携というのは、夏の参議院選挙に向けてのものです。

　維新もみんなも「自公両党による過半数獲得阻止」を目標に掲げています。自公の議席の上積みを防ぐには、反・自公票を結集することが必要です。反・自公票が自公支持票よりも多かったとしても、分散してしまったら勝てません。維新とみんなで反・自公票を奪い合うことがないように、協力しようということなのです。

■もうひとつの「ねじれ」

　しかし、みんなの党代表の渡辺喜美衆議院議員が難色を示しているなどと報じられており、この連携はイマイチうまく行っていないようです。

　２つの党が選挙で協力するということは、選挙区でどちらか一方の候補者しか出馬させないようにする必要があります。そうなると、どちらの党の候補者をより多く出すかでまず揉めそうです。

　また、維新とみんなは、それぞれ衆議院と参議院で相手に対してアドバンテージを持っていて、これがお互いに自らが主導権をとるべきだと考える根拠になっています。

　維新は衆議院で54議席を占めていて、野党第一党である民主党との差はわずか2議席です。維新は「ほぼ」野党第一党であることにものをいわせ、今まで自民党と民主党で話し合っていた衆議院各委員会の運営の協議に、自らも加えるよう要求しています。（日本経済新聞：『維新「委員会運営への参加認めよ」　他の野党は反対』）

　みんなは参議院で12議席を占めています。一見少なく見えますが、民主党、自民党、公明党につぐ勢力で、これでも野党第「二」党です。12議席になったのは1月からで、これによって参議院の運営を支配する議院運営委員会にみんなの党から2人送り込めるようになり、議院運営委員会は野党が過半数を占めることになりました。（読売新聞：『参院議運委は野党過半数…米長氏、みんな会派に』

　衆議院と参議院の維新とみんなの議席数を表にするとこうなります。

■参議院の方が重要

　数でみると維新の方が多いですが、衆議院は自公が全体の3分の2を超える議席を保有しているため、あんまり意味がありません。数で自公に対抗しようがないからです。

　そう考えると、自公が過半数に届いていない参議院で12議席をもつみんなの方が遥かに大きな力を秘めています。民主党を協力させられない場合、参議院で自公の思惑通りにことを進めるには、みんなの協力が必要不可欠だからです。

　みんなの党が有利な理由がもうひとつあります。それは減らない参議院の議席にあるのですが、それはまた次回。

　2013年2月2日現在。「補正予算案に関する財政演説とは？」や、「予算案の審査過程と財政演説の位置づけ」の記事で、財務大臣が行う財政演説が予算案の審議過程でどのような役割を持つのかを考えてきました。

■補正予算案は提出後即衆議院予算委員会に付託

　私は2つの記事の中で、予算案国会提出→財政演説→財政演説に対する代表質問→予算案予算委員会に付託→予算委員会で予算案の趣旨説明→実質審議入り（基本的質疑）、という流れだと予想していました。

　しかし、昨日2月1日、衆議院のサイトに補正予算案の情報が掲載され、予想が外れたことがわかりました。掲載された情報によると、補正予算案が衆議院に提出（受理）されたのが1月31日で、同日中に予算委員会に付託されていることがわかります。

■衆議院予算委員会での趣旨説明は財政演説後

　今朝の読売朝刊と日経朝刊に、2月1日の衆議院予算委員会理事懇談会で、補正予算案の趣旨説明を2月6日にやると決めたという記事が掲載されていました。

　さらに、読売朝刊では、衆議院と参議院の議院運営委員会が、2月4日に行う財務大臣の財政演説に対する代表質問の日程を、衆議院で2月5日に、参議院で2月6日に行うことを決めたと報じています。

■補正予算案の提出から実質審議入りまで

　したがって、今年の補正予算案の提出から実質審議入りまでの過程は次のようになります。

1. 内閣が衆議院に補正予算案を提出：1/31（木）
2. 衆議院が補正予算案を予算委員会に付託：1/31（木）
3. 補正予算案に関する財政演説：2/4（月）
4. 財政演説に対する代表質問・衆議院：2/5（火）
5. 財政演説に対する代表質問・参議院：2/6（水）
6. 衆議院予算委員会で補正予算案の趣旨説明：2/6（水）
7. 衆議院予算委員会で補正予算案の基本的質疑：2/7（木）←実質審議入り