■野党5党、臨時国会召集要求書を提出

　2013年9月26日現在。昨日、民主・みんな・共産・生活・社民の野党5党が共同で臨時国会召集要求書を参議院議長に提出しました。

　この要求は憲法53条に基づくものです。今回は、冒頭に挙げた野党5党(92名)で4分の1以上を達成できる参議院から要求するということになります。

第五十三条
　内閣は、国会の臨時会の召集を決定することができる。いづれかの議院の総議員の四分の一以上の要求があれば、内閣は、その召集を決定しなければならない。

■召集要求の目的

　今回の召集要求の趣旨は、10月15日に予定されている臨時国会召集の前倒しを要求するというものです。ただ、憲法53条の文面からすると、召集要求で実現できるのは内閣に国会召集を決定させられることだけのようです。この条項を使って内閣に臨時国会召集の前倒しを強制できるほどの力があるかどうかはよくわかりません。

■国会が開かれなければ、野党に見せ場はない

　しかし、野党として何かしなくてはならないことも事実です。政府の役職に就ける与党と異なり、野党というのは国会が開会しなければ単に国会議員という身分があるだけの人たちになってしまいます。

　維新の会は「（閣僚の外交日程を消化させまいとする）嫌がらせにはくみしない」として、この召集要求から距離をおいていますが、それは少し厳しい見方です。国会が開かれないことには、国会が存在感を示すのは難しいですからね。

　臨時国会召集に向けて、徐々に盛り上がってきた感じがします。とても楽しみです。

■国会運営改革について

　2013年9月8日の日経新聞朝刊に与党の国会運営改革案についての記事が掲載されていました。

　具体的な内容は以下の5つです。

• 予算委員会の審議日程をあらかじめ設定
• 首相、閣僚の国会答弁の負担軽減
• 国会同意人事の対象削減
• 首相の所信表明、施政方針演説の衆参一本化
• 党首討論の開催頻度を増やす
• 委員長手当の見直し（減額）

■審議時間はコストか？

　最初の4つは、政府にとっての重荷になっている国会審議というコストの削減を目的としたものと言えます。審議をコストとして捉え、それを削減して国会運営を効率化するための改革ということでしょうか。審議というコストをかけることこそが大事だと考えている人は、なかなか賛成しづらいでしょうね。

　とはいえ、ただただ審議時間、というより法案の提出から採決までの時間をかければいいというものではありません。野党が本会議での法案の趣旨説明を求めて、委員会付託を遅らせる「吊るし」によって、なかなか実質審議入りさせないことで採決までの時間を引き延ばしているケースを目にすることがあります。こういうのは、実質的な審議がされないまま、ただ時間をかけるだけでなんの意味もありません。

　例えば、今年の通常国会の選挙制度改革法案は、参議院での委員会付託を延ばしに延ばした挙句、参議院での審議はほとんどと言っていいほど行われずに、衆議院で再可決されました。参議院に法案を送付する意味があったのでしょうか。

　そういう無駄を省いて審議時間をしっかり確保するという目的もあるならば、国会運営改革に賛成です。単に審議時間を短くする、大臣の答弁の回数を減らすだけでは意味がありません。現状でも短いことがあるからです。

■効率化には目的が必要

　そもそも効率化という言葉は、その時その時によって意味が変わってしまう言葉だと思います。時代によって効率化する範囲や、効率化が許される深さが異なるのではないでしょうか。環境保護に対する意識があまりない時代や地域なら、環境対策にかけるコストを切り捨てるのが利益追求の面から効率的であるようにです。

　単に効率化するというのではなく、「こういう目的のために、こういう効率化をする」ということをハッキリさせる必要があります。そうしなければ、効率化の方法についてうまく話しあうことができませんし、効率化を実施した後の検証も難しくなります。

　効率化はいいことです。ただし、それは目的達成に必要なコストを減らすからいいことなのです。

■実質的な審議の確保を目的にするべき

　国会は、それぞれの意見の代表者が出てきて、討論した後に多数決で決める点に意義があります。討論することが、国会の目的のひとつなのです。

　討論、つまり実質的な審議が行われないのならば、国会議員はいらないかもしれません。議員のみなさんには、国会運営改革を話しあう際に、「実質的な審議を確保する」という視点を常に持っていてほしいですね。

■民主党の新しい機関：総合調査会

　2013年9月4日、民主党は「総合調査会」という新しい機関を設置しました。総合調査会は、憲法や外交、行財政改革などの重要課題について、民主党がどのような政策を打ち出していくのか検討する機関になる予定です。

■民主党の政策決定機関

　民主党の党規によると、現在、民主党の政策は「次の内閣」という機関で最終的に決定されます。総合調査会は「次の内閣」の下に置かれることになります。

　「次の内閣」の下には、もう一つ政策を立案する機関があります。「政策調査会」です。政策調査会長は「次の内閣」で「次の官房長官」になり、政策調査会の各部門の座長が、それぞれ「次の大臣」になります。

■総合調査会の意義

　総合調査会は政策調査会の上位にくる機関ではないようです。関係する役割分担をしっかりしないと、政策調査会と総合調査会で言っていることが違うということになってしまいます。そうなると、党論の統一という役割は担えなくなります。

　ただ、民主党は政権担当時に「交渉する相手が誰かわからない」と言われていました。総合調査会ができるとことで、「憲法ならこの相手」というように交渉相手が可視化したのはとてもいいことだと思います。

■自民党の党内手続きが省略されている

　2013年8月30日の日経新聞朝刊に『自民、政策決定に「異変」』という見出しで、自民党の意思決定の手続きが省略されていることを大きく報じました。

　例えば、社会保証制度プログラム法案の骨子を、政務調査会決定と総務会決定を省略し閣議決定しています。また、税制改正のプロセスである、政務調査会部会による省庁や業界に対するヒアリング→部会要求のまとめ→自民党税制調査会決定の流れのうち、ヒアリングと決定要求を省略しています。さらには、やはり政調部会で行う来年度予算の概算要求の取りまとめも、短期間のうちに終了しています。

　日経は、これらの状況から考えて、政府が党を強く指導している、いわゆる「政」高「党」低の状況が続いているとみているようです。

■党の方が強くなりやすい

　議院内閣制においては、政府と与党は一心同体です。政府と与党、どちらを欠いてもおかしなことになります。与党は、政府がなければ行政に関与できず、政府は、与党がなければ国会審議を進めることができないからです。

　ここで重要なのは、行政の行動に法律の裏付けが必要な関係上、国会に直接関与できる党のほうが圧倒的に強いということです。また、与党に所属している議員が一丸となって政府を支持するからこそ、政府＝内閣は国会の信認を保てるのであって、与党議員の多くが内閣の動きに反対した場合、内閣の命運は簡単に尽きてしまいます。

　つまり、政府と党の関係は、「党」高「政」低になりやすいといえます。

■党をコントロールするにはどうすればよいか

　政府、というよりも首相が強いリーダーシップをもって政治をおこなうためにはどうすればいいでしょうか。自民党の場合は、党三役、つまり、幹事長、総務会長、政調会長を内閣に協力させることが第一歩です。

　現状をみてみると、幹事長こそ総裁選で対立候補だった石破茂さんが務めていますが、総務会長も野田聖子さんと政務調査会長の高市早苗さんは首相にとても近いといわれています。この事実は、総務会長と政調会長が党内手続きの要となる機関、総務会と政務調査会を司っているため、非常に重要です。政府が実現したい政策は、党内機関の了承という形で党の決定にしなければ、基本的にはできないからです。

　与党のコントロールは、首相が思い通りの政策を実行するうえで非常に重要です。日経の記事を見る限り、安倍内閣は自民党のコントロールに成功しているようです。

■上程とは

上程とは、議案を会議にかけることです。国会で上程という場合、法案や決議案などが本会議で議題となることを指します。例えば、「xxxx法案上程阻止」というスローガンがデモで見られたりしますが、これは反対するxxxx法案が本会議にかけさせないようにしようということです。

現在（2013年8月現在）のように、国会が衆参両院で与党が過半数の議席を保有している場合は、本会議にかけられた議題は数から言って必ず成立するため、「上程阻止」して法案を葬ろうということになるわけですね。

■緊急上程とは

竹中治堅監修『議会用語事典』（学陽書房）によると、「委員会審査を終えた議案は、翌日以降で直近の定例日の本会議の日程とされる例である。」とされています。例えば、衆議院の場合、本会議の定例日は火曜日、水曜日、金曜日です。金曜日に委員会審査を終えた議案は、翌週の火曜日の本会議で議題になります。

では、委員会で採決された当日に本会議で採決したいときはどうすればいいのでしょうか。本会議で、議事日程に追加する議決を行えば、委員会採決当日の本会議上程が可能になります。これを「緊急上程」というわけです。

この「緊急上程」という言葉、新聞などで頻繁に使われるわりに解説されているところはあまりみかけません。ずっと調べていたところ、国会図書館の議会官庁資料室においてあった『議会用語事典』で初めて見出しになっていることを発見し、感動しました。

■結論：憲法違反になるかどうかよくわからない

　いろいろ調べられるだけ調べてみましたが、参議院予算委員会に安倍内閣の大臣が出席しなかったことが憲法違反になるかどうかはよくわかりません。

　国会法に定められている手続を省略している可能性があるので、憲法63条にある大臣の国会出席義務が発生していないと言えそうです。

第63条　内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかはらず、何時でも議案について発言するため議院に出席することができる。又、答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。

　しかし、先例によれば手続の省略は常態化しているため、成規の手続をとっていないことによって大臣の出席義務を無効にすることができるのかどうか、よくわかりません。

　仮に、「成規の手続をとらないのが慣例になっているから、大臣の出席義務はあった」という立場にたてば、安倍内閣の対応は憲法違反です。それに対抗する主張が、「内閣総務官室の文書」です。（「」付きなのは、本当に内閣総務官室の文書なのかわからないからです。なにしろ、作成者の署名も日付も入っていなかったそうですから。）

　閣僚などの国会への出席の取扱いについては、国会運営に関する事柄であることから、政府としては、従来から、与野党で協議し合意されたところに従って対応しているところです。今般の御要求に係る件については、与野党の協議で合意されたものでなく、さらに、参院議長に対する不信任決議案も提出され、その処理もなされていない状況にあることから、政府は出席しないことといたします。
(第１８３回国会 予算委員会 第２０号 平成二十五年六月二十五日（火曜日）)

　この文書が言わんとしているのは、大臣の出席要求は与野党合意のものに対して応じるのが慣例になっているので、与党不在のまま行われた出席要求に応じる必要はないというものです。

　大臣の出席要求に関する慣例が認められるなら、「内閣総務官室」が提示した慣例も認められてもよいということになってしまいます。

　また、不信任案を提出された議長、つまり「事故ある議長」を「経由」することができるのかどうかよくわかりません。副議長や、議長代理を「経由」することができるかもわかりません。

　まだまだ、わからないことが多いので、調べがいがあります。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)

2013年9月9日追記：「議長を経由して」の解釈についてTwitterで教えていただいたので、記事に追加しました。

■通常国会会期末の参議院予算委員会の大臣出席要求は成規の手続でない可能性が高い

　参議院の先例によれば、昭和31年3月9日以降、参議院で委員会が議長を経由して大臣の出席要求をしたことはないという事実がわかります。

　先の通常国会では、石井予算委員長が文書で大臣の出席要求を求めたそうですが、それが成規の手続によるものかはわかりません。先例によるならば、わざわざ議長を経由していない可能性があります。

　また、先例では、成規の手続で議長を経由する前に委員会で大臣の出席要求を議決しています。先の参議院予算委員会では、大臣欠席前の最後の予算委員会だった5月15日から、実際に欠席が起こった6月24日までに大臣の出席要求は議決されていません。成規の手続に委員会の出席要求決議が必要だとすると、今回の安倍内閣に対する大臣の出席要求は、成規の手続となる要件を満たさないことになります。

■「議長を経由して」は本当に「経由」するだけ

　ところで、「議長を経由して」という言葉が何度も出ていますが、これもいまいち意味がわかりませんでした。ただ、たまたま読んでいた本にヒントになりそうなことが書いてありました。以下がその本です。

　谷福丸元衆議院事務総長の言葉に次のようなものがありました。引用中の「あれ」とか「それ」は細川元首相の証人喚問に関するものです。

ところが、あれは議長の決裁じゃないんだよね、議長を経由して送ればいいことになっている。
(赤坂幸一・中澤俊輔・牧原出編著『議会政治と55年体制 ―衆議院事務総長の回想【谷福丸オーラルヒストリー】』(信山社)P.284)

それで、それは委員長がちゃんと召喚状を議長に提出してくるわけ。あれは、法規上は議長が判断することにはなっていないんだよ。議長を経由して送ることになっているんだ。経由するだけなんだ。
(前掲書　P.298)

　この言葉から考えられることは、「議長を経由して」というものは、議長が判断するものではない、ということです。委員会から上がってきたものを議長が承認することで効力が発生するわけではないということです。

　ただし、谷前衆議院事務総長は衆議院の立場で話しているため、微妙に手続の異なる参議院でそのまま適用できるかどうかはわかりません。

■「議長を経由して」について(2013年9月9日追記)

　Twitterで、@KoichiAkasaka先生から「議長を経由して」の解釈について教えていただきました。ご指摘によれば、「議長を経由して」とは、大臣出席を要求する文書や、証人喚問の召喚状などを外部に出す際に、議院の代表である議長の手を経る必要があるということだそうです。とてもスッキリとして、納得がいく解釈です。

　議院と他の機関という視点でみることができなかったので、１人では絶対に辿りつけなかった解釈だと思います。@KoichiAkasaka先生、ありがとうございました。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)

■参議院委員会先例録によると

　先の通常国会で問題になり、参議院で安倍首相に対する問責決議が可決される原因にもなった、参議院予算委員会の出席要求を安倍内閣が拒否した件について調べています。

　先日、国会図書館に行き、議会官庁資料室で『参議院委員会先例録 平成10年版』を閲覧しました。委員会先例録の第七章に大臣の出席要求に関する記述がありました。

第七章　国務大臣及び政府委員等

二四八　国務大臣及び政府委員の出席要求は、委員長から直接これを行うのを例とする

国務大臣及び政府委員の出席要求は、成規の手続を省略して、委員長から直接これを行うのを例とするが、成規の手続により、議長を経由してこれを行った次のような例もある。

第十回国会電気通信委員会（昭和二十六年五月三十一日）において、電話設備負担臨時措置法案の審査に当たり、大蔵大臣池田勇人君の出席を求めることを議決し、議長を経由して文書をもって出席要求を行った。
その他同例がある。
（『参議院委員会先例録 平成10年版』 P.223）

　また、関連資料として『参議院委員会先例諸表 平成22年版』の表二十に「議長を経由した国務大臣等出席要求一覧表」があります。

　同表によれば、昭和31年(1956年)3月9日までに、成規の手続により議長を経由して国務大臣の出席要求を行った例は22例ありました。それ以降はなかったようです。表には出席要求に大臣が応じたかどうかまで書かれていました。必ずしもすべての要求に応じているわけではないようです。

　委員会先例録にある「成規」の意味がわからなかったので、調べてみます。成規とは「成文になった規則」のことだそうです。今回引用した箇所の「成規の手続」とは国会法71条のことを指すと思われます。

第七十一条 　委員会は、議長を経由して内閣総理大臣その他の国務大臣並びに内閣官房副長官、副大臣及び大臣政務官並びに政府特別補佐人の出席を求めることができる。

　つまり、「成規の手続を省略して」というのは、「国会法71条の手続きを省略して」という意味になります。

大臣出席と憲法違反
• 大臣に対する出席要求の先例＜参議院＞・大臣出席と憲法違反1
• 参議院の先例からわかること・大臣出席と憲法違反2
• 憲法違反かどうかわからない・大臣出席と憲法違反3(終)

■自公で「ねじれ」解消

　2013年7月23日現在。7月21日に第23回参議院議員選挙の投票が行われました。政権与党である、自民党・公明党は今回の選挙で改選議席の121議席のうち、76議席を獲得しました(自民65議席、公明11議席)。

　これで与党は非改選議席と合わせ135議席(/242議席)と、参議院の過半数を占めます。衆議院で与党が多数でありながら、参議院では野党が多数となる「ねじれ」国会は解消されました。

■135議席の意味

　与党の135議席はどのような意味をもつでしょうか。参議院の過半数であることはもちろんですが、国会運営で重要なポイントがもう一つあります。それは「安定多数」とされる129議席を超えているということです。

　「安定多数」とは、法案審議の中心となる常任委員会の、すべての委員長を与党会派から選出し、かつ、すべての委員会で委員長を含めた与党議員が半数を占めることができる議席数のことです。この状態であれば、参議院の運営を与党が自由にできます。

　例えば、先月までやっていた通常国会で、与党は「0増5減」の区割り法案の審議開始に大変苦労しました。これは、国会運営を左右する議院運営員会で与党が過半数に満たなかったためです。そのため、強行採決すらできずに、野党に翻弄され続けました。

　今回の選挙の結果、議院運営委員会も委員長を含めて与党が過半数となる見込みです。今まで以上に、法案審議は与党の思い通りに進むことになります。

■野党の対抗手段

　とは言え、野党に抵抗の術がないわけではありません。いくら与党が過半数であるといっても、委員会運営は与野党理事の全会一致が原則です。野党としっかりと話しあわなければ、原則どおりの国会運営はできないのです。

　もし、与党が自分勝手な国会運営をしたら、審議拒否などの議事妨害で対抗することになるでしょう。これは、審議時間を引き伸ばし、法案を審議未了で廃案に追い込んでいくという昔ながらの手法です。参議院の多数をもって政府・与党案を否決するという確実さはありませんが、まだまだ有効な手段です。

　ポストねじれ国会の政治で、与党がどのように国会運営をし、野党がどのような国会戦略を立てるのか。これから楽しみです。

■孟夏の太陽

　お世話になっている方のお宅に遊びに行った時、本を紹介してもらいました。宮城谷昌光『孟夏の太陽』です。

　この本は5編の短編で構成されています。すべての話で、春秋時代の晋の有力者である趙氏の当主が主人公になっています。

　これがなかなか面白く、一気に読んでしまいました。趙氏は晋の大臣の家系なので、主人公がみんな政治家だということもあるのかもしれません。もちろん、「議会」などない時代なので、議事手続きがどうというような話はないのですが、威圧したりされたり、とにかく尽くしたり、ひたすら耐えたりと、人と人との関係描かれているところにグッときました。

■味

　ちょっと前に和辻哲郎『孔子』を呼んだ時や、中島敦『弟子』『李陵』を呼んだ時にも感じたのですが、中国を題材にしたお話には独特の味わいがあります。

　どういう味がするかというと、なんでしょうか、お肉を使った料理とお酒の味です。中華料理という感じではないですね。どちらかというと、お肉はケバブのような感じです。お酒の方は、紹興酒かもしれません。

　近代から現代の日本政治だともうちょっと違う味がするんですよね。なんというか、先ほど説明したものより、もっと水分があるような感じがします。ただ、不思議と味の傾向は似ています。

　それにしても、なんの味でしょうか。政治は人と人との関係ですから、もしかしたら、人の味かもしれません。