法案にせよ予算にせよ、審議のメニューはだいたい同じです。議案が提出され、審議する委員会が決められて審議採決したあと、本会議で採決します。このような、一見なんの変哲もないプロセスのひとつひとつに、思いもよらぬルールがあります。この章では、国会審議の流れとともに、審議を成り立たせるルールを見ていきましょう。
話し合いを成立させるにはルールが必要
「国会というのは話し合うところだと聞いているけれど、話し合うだけなのにルールなんて必要なの？」と不思議に思うかもしれません。
こんな場面をイメージしてみてください。2人の人間が向かい合って話しています。ただし、片方は包丁を持っていて、もう片方の胸に刃を突きつけています。この状態で双方が出した結論を「話し合った結果」として、あなたは認められるでしょうか。
もちろんこの例は極端なものです。ですが、現実の世界でも買い手と売り手、上司と部下、先輩と後輩、大人と子どものように、力の大きい人と小さい人が話し合う状況は少なくありません。もしかしたら、そういう場面がほとんどといっていいかもしれません。あなたも力関係を考慮して、自分の主張を引っこめたことはないでしょうか。このように、まっとうな話し合いを成立させることは、実は難しいことなのです。
国会のルールは、だれもが認める話し合いを実現するためにあります。逆にいうと、ルールを逸脱してしまった場合には、話し合いが成立しなかったとみなされます。この状態を「議事不成立」と呼びます。そうなると、決めたことが無効になったり、審議のやり直しが必要になったりします。ルールを守って話し合うというプロセスを重視することこそが、国会審議で重要な要素なのです。
提出前に与党で審議されている政府提出法案
国会で審議されるのはおもに法案、予算、条約の承認の３種類の議案についてです。このうち、予算と条約は内閣のみが提出します。予算編成をする権限と条約を締結する権限は内閣にあるからです。
法案については、内閣と国会議員が提出できます。このうち、内閣が提出する政府提出法案は、各省庁が政策を遂行するために作成したものです。法案を作成するのは役所で働く官僚です。官僚が作成した法案は、内閣法制局の審査を経て、閣議決定されたのちに国会に提出されます。実際には、国会に提出された法案のうち、成立するもののほとんどが政府提出法案です。
政府提出法案は、その作成過程で与党議員と官僚が事前に話し合いながら作成することもあります。たとえば、自民党が政権与党である場合は、党内の政務調査会という機関で自民党の国会議員と官僚とが議論しながら法案を作成します。自民党政権では、政務調査会や総務会といった党内機関で正式決定されない法案は、閣議決定されないことになっています。このような仕組みを「事前審査制」と呼びます。「自民党が法案を了承した」という言葉は、この政務調査会や総務会で法案審査が終わって閣議決定が可能になった状態を表しています。
多数決を確実にするための事前審査
ところで、なぜ事前審査が必要なのでしょうか。もし事前審査がなかったとすると、与党議員は国会で初めて法案の中身を知ることになります。そうなると、国会では野党議員だけでなく、与党議員も政府にガチの質問をしなくてはなりません。
そうなると、ゲームの内容が完全に変わってしまいます。野党の相手をしながら、限られた会期のなかで、いつ採決にもちこめるかを決めるゲームではなく、政府が与党と野党の議員を会期内に説得することがクリアの条件になるからです。当然、政府にとって攻略すべき相手プレーヤーは与党と野党の2者に増えます。難度もイージーモードからハードモードまで、一気に高くなってしまうのです。
いくら与党の議席数が野党より多くても、与党議員が一体となって賛成しなければ、法案の成立は不確かなものになります。このような事態を防ぐために、政党が党の方針として法案の賛否を決めたときは、採決の際に決定したとおりの行動をとるように所属議員に強制します。議員の意思にかかわらず、党が賛成と決めたら賛成し、反対と決めたら反対するということです。これを「党議拘束」と呼びます。
自民党政権では、自民党総務会で「決定」された法案は、閣議決定することができると同時に、党議拘束がかけられます。事前審査制のもとでは、法案提出の前提となる閣議決定がされた時点で、与党議員全員の賛成が約束されています。
与党議員は与党の方針に従い、野党議員は野党の方針に従うというのは、あたりまえのように思われるかもしれませんが、実はそうではありません。一般人でも何人かが集まれば、おのおの勝手な行動を始めます。ましてや、ここにいるのは、わざわざ選挙に立候補して、過酷な選挙戦を勝ち抜いてきた国会議員です。みな、一般人よりも強い思いと主張をもっています。国会対策を円滑に進めるうえで、彼らを統制する仕組みは必要不可欠なのです。
国会議員は簡単に法案を提出できない
「国会議員は法律を作るのが仕事」といわれますが、現在の制度では国会議員が自由に法案を提出することはできません。議員による法案提出には厳しい条件があるからです。
衆議院では、法案の提出者の他に議員20人の賛成が必要です。さらに、法案が新たに予算を伴うものである場合は50人の賛成が必要です。衆議院とは議員の総数が違う参議院では、必要な賛成者の数も異なります。予算が必要ない法案は賛成者が10人で、予算が必要な法案は賛成者が20人、それぞれ必要とされています。
法案提出要件
つまり、衆議院では議員の数が21人以上の会派であれば、会派主導で法案を提出することができ、20人以下であれば難しくなります。会派に所属しない議員が法案を提出するのは、まず不可能ということです。
さらに、衆議院ではこの人数制限のほかに、法案提出には提出者が所属する「会派」の「機関承認」が必要です。たとえ会派をこえて賛成者を集めたとしても、所属会派の許しがなければ法案を提出できません。多数の議員が所属する会派の一員であったとしても、主流派の方針と異なる法案を提出するには、所属会派の他の議員を説得する必要があります。つまり、提出されやすいのは、多数会派の野党による政府の政策に反対する内容の法案ということになるわけです。
このように、国会議員による法案の提出は非常に高いハードルがあります。たまに、法案の提出数で国会議員をランクづけしようとする企画を目にすることがありますが、私はこのことにあまり意味があるとは思いません。ここまで見てきたように、提出要件を満たす難しさを考えれば、法案提出数がゼロの議員がサボっているとはいえないからです。
与党議員ならば、法案提出数はゼロでも事前審査で政府提出法案に影響を与えているかもしれません。少数会派の野党議員ならば、法案提出のかわりに質問主意書で政府を追及しているかもしれません。与党と野党、多数会派と少数会派で、それぞれ戦い方は異なります。その違いを理解したうえで、法案提出数や、質疑回数、質問主意書の提出数などを見なければ、「数」の意味を見誤ってしまうでしょう。
会派の議員数があらわす「攻撃力」
国会議員による法案提出の用件について説明する際、「会派」という言葉を使いました。会派も、あまり説明されないわりに、あたりまえのようにニュースに出てくる言葉です。
会派とは、国会内の議員グループです。国会議員同士のグループというと、真っ先に「自民党」や「共産党」などの政党が思い浮かぶかもしれません。議員は国会で、政党ではなく会派という単位で活動しています。多くの場合、同じ政党の議員同士で会派を組みます。また、政党に所属しない無所属議員が既存の政党の会派に参加したり、別々の政党同士でひとつの会派を作ったりすることもあります。複数の政党で結成した会派は「統一会派」と呼ばれます。
政党と会派では、会派の方が自由度が高いイメージがあります。政党の合併となると、選挙について真剣に考えて選挙区の調整や政策のすり合わせをしなければなりません。とくに選挙区の調整は、選挙を勝ち抜かなくてはならない国会議員にとって死活問題です。しかし、選挙に関係のない会派の結成ならば、ハードルは大幅に下がります。ちなみに、政党が合併する前に統一会派を組むこともあります。
先ほど説明した法案提出要件など、国会では会派に所属する議員の数がものをいう場面が数多くあります。会派の所属議員数は、ゲームでいうと「攻撃力」のようなものです。会派を大きくすることは、国会内で影響力を発揮することに役立つのです。
会派を大きくする方法は大きく分けて２つあります。統一会派の結成のように、国会内で交渉して自会派の議員を増やす方法と、選挙で同じ政党の仲間をたくさん当選させて国会に送り込む方法です。
法案審議の最初の一歩にもハードルがある
法案の審議は以下のような流れで行われます。予算審議も同じです。
法案の審議過程
法案が提出されると、議長はその内容に応じた適切な委員会を決めます。法案を審議する委員会を決めて、審議を任せることを「付託」といいます。付託は法案審議の入り口です。
提出された法案を付託することに揉める要素などない、と思うかもしれません。しかし、すでにこの付託の段階から与野党の攻防は始まっているのです。
法案の付託先を実質的に決めるのは、本会議の理事会のような役割を持つ、議院運営委員会です。この議院運営委員会の理事会で、与野党の見解が対立している政策に関する政府提出法案に、野党は「本会議趣旨説明要求」というものを出します。本会議趣旨説明要求が出された法案は、①本会議で提案者による趣旨説明と質疑を行うか、②要求者が要求を取り下げるか、③趣旨説明しないことを議院運営委員会で決めるか、のいずれかを満たすまでは委員会に付託されません。この本会議趣旨説明要求によって法案の付託を遅延させる行為を「吊るし」と呼びます。
すでに書いたように、法案が付託されなければ法案審議は始められません。この状態を会期末ぎりぎりまで維持できたとしたら、法案は審議未了どころか審議未着手となり、野党がゲームの勝者になります。
もちろん、与党はこの状態を黙って見ているわけにはいきません。総理大臣や法案を作成した省庁の大臣を本会議に呼んで趣旨説明と質疑の答弁をさせたり、野党となんらかのやりとりをして趣旨説明要求を取り下げてもらったり、多数決で趣旨説明せずに法案を付託することを決めたりします。いずれも、ひと手間必要だったり、与党の国会運営が強引だという印象を国民に抱かせたりする厄介な手続きです。
ちなみに、野党だけでなく、与党も野党提出の法案を吊るすことがあります。
議院運営委員会は国会の交渉の中心
議院運営委員会は、文字どおり議院の運営全般について話し合います。おもな仕事は本会議の議題を決めることです。
本会議の議題の決定権をもつことによって、国会で議決する内容に大きな影響を及ぼせるようになります。なぜならば、議題に上がっていないものは採決されないからです。国会では議題と関係ない話題について質疑や討論をすることは認められません。会議において、議題を設定できるということはかなり強力な力なのです。
議院運営委員会は、国会に影響を及ぼすという意味で、非常に重要な役割を担っています。参議院では、議院運営委員会に委員を出せるのは10人以上の議員が所属する会派に限られています。参議院規則に定められたこの条件を満たす会派を「交渉会派」と呼びます。衆議院ではとくに規則上の制限はなく、会派の議席数の比率に応じて委員が割り当てられます。
法案の提案理由説明で1回分の会議を消費する
法案が委員会に付託されると、いよいよ本格的な審議が開始されます。ただし、法案審議の第1回目は、法案提出者による法案の提案理由説明のみで終わる慣例になっています。
政府提出法案の場合、法案を作成した役所の大臣が説明します。質疑応答もなく、一方的に説明文を読み上げることから、「お経読み」と呼ばれています。
「提案理由説明が終わったあとに続けて質疑すればいい」と思うかもしれませんが、委員が説明を聞いてから質問の内容を考えるための時間が必要という理由で、次の回から質疑に入ることになっています。ただし、読み上げる説明文は事前に配布されていることを考えると、そのような理由は成り立たないようにも思えます。
国会で行われるゲームのルールを知らないひとには無駄な慣習のように見えることでしょう。審議を進めたい与党の立場からすれば、たしかに無駄です。しかし、審議を遅らせたい野党にとっては、まさに必要な無駄です。初回をかならず提案理由説明のみにすることで、法案の成立を確実に1日分遅らせることができるからです。
ただし、与野党で対立がない法案の場合は、提案理由のあと、すぐに質疑に移る場合もあります。お経読みに限らず、すべての慣習には例外があります。
「実質審議入り」は質疑を開始した日
お経読みが終わった次の回から、いよいよ質疑に入ります。質疑とは、委員会のメンバーが法案を提出した大臣や官僚などに口頭で質問することです。この質疑に入ることを「実質審議入り」と呼びます。
通常、一回の委員会は長くて6時間ほどです。時間内にいろいろな会派の議員が質問できるように、会派の委員数に応じた比率で持ち時間を分配します。当然、与党会派の質問時間がもっとも多くなります。ただ、政府提出法案の場合、与党の議員は国会提出前に法案について議論し終わっているためか、議席数より少ない時間が与党に配分されます。与党から野党に質問時間を譲っている形です。
質問時間の配分と質疑の順序は、委員会の理事会で決めます。与党と野党にそれぞれリーダーとなる理事がいます。これを「筆頭理事」と呼びます。与野党の協議は筆頭理事のあいだで行われます。野党の筆頭理事になるのは、野党会派でもっとも議席数が多い会派の理事です。
いわゆる「野党第一会派」は与党との交渉の窓口になります。野党第一会派と違う考えの野党会派の意向はあまり考慮されません。衆議院と参議院の野党第一会派が違うと、両院で野党の対応が異なることもあります。野党の第一会派と第二会派の議席数の差が少ない場合は、相手の議員を自分の会派に入れようとする激しい第一会派争いが繰り広げられる場合もあります。
ちなみに、すべての委員会の理事を指揮しているのが、ニュースによく出てくる「国対委員長」です。国対とは「国会対策委員会」の略称で、「委員会」という名前ですが、国会に設置された委員会ではありません。各政党に置かれた党内機関であり、他党と国会の日程や議事進行の調整などを行います。国会で揉め事が起こったときに与野党の国対委員長の会談が行われるのは、国対が国会運営の最前線である証拠です。
野党にとって質疑はメリットとデメリットがある
野党は質疑を通じて、法案の問題点をあぶり出したり、法案が成立したあとに政府ができることを制限するような答弁を引き出したりする「攻撃」系のものになります。対する与党の質疑は、法案のメリットを宣伝したり、国民の多くが心配に思う部分を払拭したりする答弁を引き出す「アシスト」系のものになります。
与野党で対立している政策についての法案審議では、質疑を何回も行い審議時間を積んでいくことで、採決する準備が整っていきます。質疑を重ねることは、与党にとって採決が近づくというメリットがあります。野党にとっては、政府を追求できるというメリットもあれば、採決が近づいてしまうというデメリットもあります。ここが野党のジレンマになるわけです。
ビュッフェのような予算委員会
質疑で質問できるのは法案に関連した内容に限られています。法案と関係ない話題について質問することはできません。また、質疑に答えるのは法案を提出した役所の大臣や幹部となる役人で、他の役所の大臣や役人に質問することはできません。ただし、総理大臣は、重要広範議案と呼ばれる最重要法案の審議の場合、委員会に出席して質疑に応じることがあります。質疑の内容は法案に関連するものに限定され、質疑に応じるのも法案を提出した省庁の大臣や役人、これが質疑の基本ルールです。
予算審議が行われる予算委員会の質疑は、一般的な法案審議とはルールが異なります。予算委員会の質疑には、基本的質疑、一般質疑、集中審議、締めくくり質疑の４種類があります。この４つは、答弁を要求できる大臣の種類と数によって分けられています。
基本的質疑では総理大臣をはじめとして、すべての大臣に質問することができます。しかも話題は無制限です。無制限である理由は、予算が国が直面しているあらゆる問題のうち、どれに対応するか、どの優先順位で対応するかをお金の量で見えるようにしたものだからです。そのため、予算案が妥当かどうかを明らかにするには、さまざまな話題を扱う必要があるのです。
基本的質疑は予算審議の最初に行われます。本予算とも呼ばれる、次年度の予算審議では３日間にわたってこの基本的質疑が行われます。審議の模様はテレビ中継されます。
一般質疑では財務大臣と答弁を要求された何人かの大臣にのみ質問できます。テレビ中継はありません。
集中審議には、総理大臣と決められたテーマに関係する大臣が出席します。集中審議もテレビ中継が入ります。
締めくくり質疑には、基本的質疑と同じく総理大臣とすべての大臣が出席します。「締めくくり」という名前のとおり、予算案の委員会での採決直前に行われます。こちらもテレビ中継されます。
基本的質疑に始まり、一般質疑で審議を重ね、ときおり集中審議をはさみ、締めくくり質疑で締める。これが予算審議の流れです。
予算審議は、「総理大臣に質問する機会がある」「すべての大臣に幅広い質問ができる」という点で、「質疑の内容は法案に関連するものに限定される」「質疑に応じるのも法案を提出した省庁の大臣や役人だけ」となる一般的な法案審議よりも優遇されています。議員からみれば、基本的質疑や締めくくり質疑は好きな料理を好きなだけお皿に取れるビュッフェみたいなものかもしれません。しかも、テレビ中継もあります。
テーマと出席する大臣は多少、限定されますが、総理大臣に直接質問できてテレビ中継もある集中審議は、予算案の提出がないときでも与野党の取引材料として使われています。野党が審議に応じる見返りとして、与党は集中審議というデザートビュッフェを用意するようなイメージです。集中審議は、それほど野党にとっておいしいものなのです。
公聴会が設定されると審議も終盤
予算審議や重要な法案の審議では、採決の前に公聴会というものが開かれます。公聴会は、委員長が審議中の議案について意見がある人を国会に呼んで話をしてもらう場です。意見を述べる人を「公述人」と呼びます。公述人の多くは与党や野党が推薦した学者などの人ですが、いちおう委員長の名のもとに国民全体に参加の呼びかけを行っています。
現在の慣習では、公聴会の開催は審議が終盤になったことを意味します。たとえば次年度の予算審議の場合、公聴会が終われば、たいてい一週間以内に採決されることになります。
この慣習は、採決を遅らせたい野党にとって重要なポイントです。なぜなら、公聴会の設置を遅らせることで採決を先送りできるからです。与党が公聴会設置を最初に提案したときに、野党が「審議が深まっていない」と反対するのはお決まりのパターンなのです。
質疑応答のない討論が終わったら即採決
委員長が質疑の終局を宣言すると、ただちに討論というフェーズにうつります。討論というと、議員同士で議論するイメージがあるかもしれませんが、そういうものではありません。「○○党を代表して、ただいま議題となりました□□について賛成（反対）の立場から討論を行います。」という決り文句から始まる演説を、何人かがひとりずつ行います。討論で話したことについて他の議員と質疑応答することはありません。
そして、討論が終わったらすぐに採決に入ります。これで委員会の審議が終わります。
強行採決がはじまる合図 討論省略の動議
質疑が終局したら討論をして、その後採決するというのが原則的な審議の流れです。逆にいえば、質疑と討論が終わらなければ採決できないということです。
審議の内容は事前に委員会の理事会で決めることが原則です。理事会で野党が質疑の終局、討論と採決の実施に合意しなかった場合は、とりあえず質疑を行うために委員会を開きます。与野党の対立が激しいと、野党は委員会の開催自体にも反対します。この場合、委員長が自らに与えられている権限を使って委員会の開催を強行します。理事会の合意によって委員会を開催するのではなく、委員長の職権で開催することから「職権立て」と言われています。
会議は事前に決められた内容どおりに行うことが原則です。委員会開催前の理事会で質疑をやることしか決まっていないのならば、質疑だけしかできません。他のこと、たとえば採決をしたいのであれば、会議中に採決の提案をしなければならないのです。
そこで「動議」を出します。動議というのは、会議中に予定外の議案を提出することをいいます。採決したい場合は、「質疑を終局し、討論を省略し、ただちに採決に入ることを望む」動議を提出します。
予定された質疑が終わったタイミングを見計らって、与党議員が動議を提出します。野党議員は当然、反発し、野党議員の怒号が飛び交います。その激しさは、動議を提出している議員の声が聞こえない場合もあるほどです。同時に、野党議員が委員長席を取り囲みます。委員長に委員会の運営を抗議するためです。
場合によっては、委員長のマイクを奪おうとしたり、審議の進行のために用意されている「カンペ」のようなものをビリビリに破ったりすることもあります。これは委員長に、「本案に賛成の諸君の起立を求めます」という採決の呼びかけや、「起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました」という採決結果の宣言を言わせないための行動です。委員長の議事運営を妨害しようというのです。委員長が委員会の議事運営を適正に行わなかった場合は議事不成立となります。議事不成立になると、行われたはずの採決ももちろん無効です。強行採決をなかったことにするための、野党議員の最後の抵抗なのです。
こうして、よくニュースで見る「野党議員にもみくちゃにされながらマイクを必死に掴んで離さない委員長」という絵が生まれます。なかなか激しい攻防ですが、野党議員も強行採決が行われることはだいたいわかっています。委員長をいじめても意味がないことも十分に承知しています。お決まりの儀式のようなものなのです。
もし、野党議員が粛々と審議に応じていたら、野党支持者はどう思うでしょうか。きっと「なんでもっと反対しないんだ」「やる気があるのか」「この国がどうなってもいいのか」と思うことでしょう。このような儀式をやってみせることで、自分たちは法案の可決に本気で反対したという事実を、支持者にアピールするわけです。
動議提出後、委員長はじゃまをされながらも動議の採決、動議が可決されたことの宣言、法案の採決、法案が可決されたことの宣言などを一気に行い、委員会の審議は終了します。
いよいよ本会議に上程される法案
委員会で採決して一件落着、ではありません。実は、委員会で採決されたのは「法案を原案のとおり本会議で可決すべき」ということだけなのです。衆議院あるいは参議院として法案の可否を決定するのは、全議員が集まる本会議でなければなりません。
本会議での採決の流れは次のようになります。
まず、委員会で可決した法案が、本会議の議題にのぼっていなければなりません。法案を本会議の議題にすることを「上程」と呼びます。本会議を開く際は、日程と議題をあらかじめ周知しておく規則になっています。そのため、本会議の前日までに委員会で採決した法案が上程されることになります。ただし、この規則には例外があります。本会議が始まったあとから議案上程の動議を提出し可決することで、本会議の開催当日に委員会で可決された法案を即座に上程することができます。これを「緊急上程」と呼びます。
さて、法案が上程されると、議長がその法案を議題とすることを宣告します。次に、それまで法案を審議していた委員会の委員長に審議の経過と結果について報告を求めます。委員長は、どのような法案であるか、いつから審議を始めてどのくらいの審議時間を重ねたか、いつ採決して採決の結果はどうであったかなどを報告します。
委員長の報告が終わると、次は討論です。委員会での討論と同じく、会派を代表して賛成、あるいは反対の意見を演説します。与野党のあいだでとくに争点のない法案の場合は、討論がないこともあります。
討論が終わると、いよいよ採決です。採決の結果、賛成者が過半数を超えれば、議長は法案が可決したことを宣言し、ついに法案審議が終了します。
以上が法案審議の流れです。法案提出、法案の付託、質疑、討論、採決、そして本会議での採決と、法案審議は決まった手順で行われます。この手順さえおさえておけば、ニュースに出ている法案が今どういう状態で、どうなれば法案が成立するのかが見通せるようになると思います。
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