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国会のおさらい:もっと楽しく政治の話をするための国会のルール1


国会のおさらい

 「通常国会」「臨時国会」、政治関連のニュースでよく出てくる国会に関する言葉です。当たり前のように出てきますが、たとえば「臨時っていうけど、毎年やってない?」と思ったことはないでしょうか。ここでは、国会の基本中の基本についておさらいします。

国会とは何か

 日本の国家権力は、大きく3つに分類されます。立法、行政、司法です。立法が国会、行政が政府、司法が裁判所にそれぞれ対応します。国会を中心にみると、国会が決めた予算や法律の範囲内で政府が政策を実行し、政府の実行した政策が法律の範囲内かどうかを裁判所がチェックする、という関係になっています。いわゆる三権分立です。

三権分立

 分立といっていますが、国会と政府には密接な関わりがあります。政府の中枢機関である内閣のトップは、内閣総理大臣です。この総理大臣は国会議員のなかから、議員同士による選挙で選出される決まりになっています。そして、内閣の構成員である大臣の過半数は国会議員でなければなりません。また、政府の役所には、副大臣や政務官などという立場で、国会議員が入って仕事しています。国会議員は政府機関の幹部にもなります。

立法と行政の融合

 国会の主な仕事は、法律を決めること、予算を決めること、条約の承認を決めることや、内閣総理大臣を選出することが挙げられます。これらの仕事は、いずれも政府の活動の根拠になるものです。政府が何か新しいことをしようとしたときに、法律の根拠がなければ権力をふるえません。予算がなければ役所は新しく公務員を雇ったり、民間企業と取引したりすることもできません。総理大臣が決まらなければ、内閣が成立せず、役所を指揮することができません。原則として、国会が決めないと政府は新しい活動を何もできないのです。

衆議院と参議院

 国会は衆議院と参議院の二院で構成され、その中心となる議員は日本国民が選挙で選びます。衆議院議員の任期は4年で、参議院議員の任期は6年と両院で差があります。さらに、衆議院には参議院にはない「解散」というものがあります。内閣総理大臣がすべての衆議院議員を任期の途中でクビにして、新しく衆議院議員を選ぶ選挙を行うことを解散と呼びます。解散があるので、衆議院議員が4年の任期をまっとうすることはほとんどありません。

内閣不信任決議権

 衆議院には解散があるかわりに、参議院にはない権限をいくつか持っています。まずは、内閣不信任決議権です。政府の中枢である内閣に対して「信任しない」という決議を衆議院がしたとき、内閣は10日以内に衆議院を解散するか、総辞職して政権を失うかのどちらかを選ばなければなりません。衆議院を解散したとしても、選挙に勝てなければ政権を失うことになるので、内閣不信任決議権は非常に強い権限です。ちなみに、選挙に勝っても形式上以前の内閣は総辞職しますので、不信任となった内閣が総辞職する運命はくつがえせません。衆議院の支持を失えば内閣が倒れるというこの制度を、議院内閣制と呼びます。

衆議院の優越

 次が衆議院の優越です。国会の議決は、衆議院と参議院が一致して議決したときに有効となるのが原則です。ある法案について、衆議院が可決、参議院も可決すれば法案が成立して法律になります。もし、衆議院と参議院の議決が一致しなかった場合は、法案は成立しません。ただし、法案については衆議院が可決したあと参議院が否決した場合に、衆議院の3分の2以上の賛成で再び可決した場合はその時点で法律になります。

 さらに、予算案の議決や条約の承認の議決は、衆議院が可決したあと参議院が否決した場合に、両院協議会という話し合いの場でも衆参で折り合いがつかないときは、衆議院の議決がそのまま国会の議決になります。内閣総理大臣の指名の議決も、衆参の指名が不一致で両院協議会の話し合いも不調に終わった場合は、衆議院が指名した国会議員が内閣総理大臣になります。このように、衆議院と参議院の議決が異なったときは、条件付きで衆議院の議決が優先されます。

 ここまで説明したのは、衆議院と参議院の議決が出揃ったあとの取り決めです。もし、参議院が議決をしなかった場合はどうなるでしょうか。参議院が議案を議決しないで放っておいた場合もちゃんと想定されています。衆議院で議案を可決後、憲法で決められた日数経過しても参議院が議決をしない場合は、衆議院の議決がそのまま国会の議決になります。これを「自然成立」と呼びます。

 自然成立の日数は、議案によって違います。内閣総理大臣の指名が衆議院の議決から10日、予算案と条約の承認が30日になっています。法案については、衆議院の議決から60日以内に参議院が議決しないときに、衆議院が「参議院は法案を否決したとみなす」という議決をすることができます。これを「みなし否決」と呼びます。衆議院の議決から何日経過したときに、どの議案を自然成立、またはみなし否決できるかをカレンダーで表すと次のようになります。

衆議院の優越

 国会について考えるときは日付の感覚が非常に重要です。自然成立とみなし否決の日数をカレンダーの面積で把握することで、国会の日程の窮屈さが体感できるようになると思います。今後も必要に応じて、カレンダーをつかった説明をしていきます。

 ちなみに、法案は衆議院と参議院どちらから審議を始めても構いません。ただし、予算案に関しては衆議院の議決が優先される関係上、必ず衆議院から審議を始めます。これを「予算先議権」と呼びます。衆議院の優越に関する規則は、衆議院ですでに議案が議決されていることが前提になっています。もし予算先議権がないと、参議院で予算をいつまでもいつまでも審議して議決せずに、衆議院で審議できない状況になってしまうのです。

国会の種類と会期

 国会は、他の役所のように一年をとおして平日に必ず開いている機関ではありません。一定の期間だけ活動します。国会が開かれている期間のことを、「会期」と呼びます。国会は、会期中のみ予算案や法案などを議決することができます。逆にいうと、会期中でなければ、新しい法案を成立させることはできません。

 国会は憲法の規定により、一年に一回は必ず開くことになっています。国会を開くことは、国会議員を集めることなので、「召集」と呼ばれます。一年に一回必ず召集する国会を「通常国会」と呼びます。通常国会は「常会」「通常会」などとも呼ばれます。

 通常国会は国会法により、1月中に召集することと、会期を150日間とすることが定められています。150日たっても審議が終わらない場合は、国会が議決すれば一回だけ会期を延長することができます。

 さて、通常国会が会期を終えたあとに、新たに予算をつけたり法案を成立させたりしたい場合はどうすればいいでしょうか。来年の通常国会まで待たなければならないのでしょうか。

 通常国会まで待てないときは、臨時に国会を召集することができます。これを「臨時国会」「臨時会」と呼びます。臨時国会の会期は国会の議決で定めます。何日でもいいのですが、60日程度になることが多いです。また、延長は二回までできます。

 また、衆議院議員を投票で選ぶ総選挙を行った直後に、必ず召集する国会もあります。「特別国会」「特別会」と呼びます。なぜ、総選挙後に必ず召集しなければならないかというと、総選挙後に選挙前の内閣が総辞職するため、新たに総理大臣を選ばなければならないからです。もちろん、選挙前と同じ国会議員をもう一度総理大臣に選んでも構いません。ちなみに、以前総理大臣であった国会議員が新たに総理大臣になった場合は、内閣のカウントがアップして、「第二次○○内閣」などと呼ばれるようになります。

 特別国会の会期と延長については臨時国会と同じルールが適用されます。

国会の種類

本会議と委員会

 国会には、主に2種類の会議があります。全議員が集まる「本会議」と、何十人にかずつ議員が集まる「委員会」です。

 本会議は全議員が集まる、議院の意思を決定する会議です。本会議で議決されたことが、議院の議決になります。すべての議案は、本会議で議決されてはじめて院議になります。いままで出てきた「国会の議決」というのは、本会議で採決し可決されたものという意味です。

 委員会はテーマや分野ごとに設置されます。予算について話し合う「予算委員会」が有名ですね。国会議員はひとりひとり所属する委員会が割り当てられます。委員数は委員会によって違いますが、20人から40人くらいが定員になっています。

 国会に提出された議案は、内容に応じた委員会に付託され、審議を始めます。委員会で審議が終わったら、本会議で委員会の審議結果を聞いて採決する、という流れになります。委員会でほとんどの審議を行うこの制度を、「委員会中心主義」と呼びます。

 ここまで、国会をいわば外からながめて、国会自体がどういう能力を持っているか、国会自体にどのようなきまりがあるかを説明をしました。次からは、いよいよ国会のなかで何が行われているかについて説明していきたいと思います。


もっと楽しく政治の話をするための国会のルール


政治につきまとう厄介なイメージ

 初めて顔を合わせた人と話すとき、あなたはどのような話題を選びますか?

 その日の天気、どこからきたか、自分の仕事について話すことが多いはずです。とくに気をつかわなくても会話がすすむからです。

 もし、相手が政治的な話をしてきたら、あなたはどう思うでしょう。さっき例に挙げた話をするときと違い、少し身構えるかもしれません。あなたは会話中、言葉を選んだり、相手の発言にどう反応するか考えたりするのではないでしょうか。

 政治系の会合の懇親会でもないかぎり、いきなり政治の話をすることはないはずです。ただ、私はそのような場に参加したこともありますが、それでも政治について話すときは探り探りになります。

 なぜ、気軽に政治の話ができないような気がするのでしょうか。

 それは、「政治」には、何か厄介なイメージがつきまとうからです。

 多くの人にとって政治の話は、初対面の人との会話で出してはいけない話題のひとつです。とくに、沖縄の在日米軍基地の是非とか、憲法改正、愛国心、夫婦別姓の是非とか、何らかの政策に関する話を、あなたは避けようとするはずです。

 これらの政策には、「それぞれの立場によって、正しいと確信する答えが異なる」という共通点があります。そして、すべての人が100パーセント納得する政策は、おそらくありません。

 これが、「政治」に厄介なイメージがつきまとう最大の理由です。

 どの政策も誰かにとってマイナスになる可能性があります。これについて議論しようとすると、自分の立場をかけた戦いになってしまうかもしれません。万が一、激しい言い争いにでもなってしまったら、お互いに無傷ではいられません。

 これが、私たちに「ふだんは政治の話はしないほうがいい」と思わせている最大の理由なのです。

 では、どのような場でも、楽しく、安心して政治の話をすることは不可能なのでしょうか。もちろん、そんなことはありません。ただし、ひとつだけ条件があります。

 それは、

 「政治のルールを把握すること」

 です。

 スポーツ観戦をしたあと、友人と感想を話すとき、ルールを無視して自分が応援しているチームが勝ったと言い合うでしょうか。そんなことをしていたら喧嘩になります。たいてい、ルールに照らし合わせてどのチームが勝ったかはお互い了解していて、その上でプレー内容がどうだったかについて話すはずです。

 このチームは勝ったけどプレー内容が気に入らないとか、負けたけどもいい試合を作ってくれたとか、あくまでルールに則った会話をするでしょう。これに対して、SNSなどで見る政治の話の中には、ルールをまったく無視して、自分が支持する政党が勝ったと言い張る、または、嫌いな政党がルール違反をしたと批判するものもあるように思います。

 これは、野球でたとえると「ホームランを打ったからといって、バッターやランナーがアウトになる心配をせずにホームベースに戻るのはおかしい」と文句を言うことと同じではないでしょうか。

国会のルールを知るメリット

 では、知っておくべき政治のルールとはなんでしょうか。政治にはいろいろな面があるため、見るべきところは数多くありますが、私は国会のルールを知ることをおすすめします。

 なぜ国会のルールなのかというと、ふだんニュースなどで目にする政治は国会に関するものが多いからです。「予算委員会」「審議拒否」「強行採決」「内閣不信任決議案」、どれも政治に興味がある方ならよく目にするフレーズではないでしょうか。これらはすべて国会に関する言葉です。

 国会は「言論の府」とも呼ばれる、話し合うための機関です。国会のルールというのは、話し合いをまともに成立させるために必要なルールでもあります。これが平気で無視されるようになるのは、とても危険な事態に陥ることを意味します。

 新しい政策は、かならず国会の審議を通じて実現します。話し合いの形式すら守られなくなると、多数派はどんな政策も好き放題できてしまうことになります。

 国会は政策実現の最後の関門です。どんな政策を支持しているにせよ、国会を無視することはできません。福祉政策、外交政策、安全保障政策、財政政策、どの政策を重視していようと、すべて最後は国会に行き着きます。国会は政治の中心であるといっても過言ではありません。

イメージと違う国会

 と、ここまで説明したのは、実は立て前です。実際に国会で起こっていることは、いま書いたことからイメージできるものと、ちょっと違います。

 政策は、アイデアがうまれてから実行されるまでの間に、何度か変質します。例えば、役所が発案した政策は、国会に提出する前の与党の審査で変質し、さらに国会の審議で変質して法律として成立する場合があります。役所が当初のアイデアどおりに政策を遂行できるかどうかは、与党の審査や国会の審議で、どれだけその内容が変質するかにかかっています。なぜなら、役所は成立した法律どおりに仕事をしなければならないからです。発案当初は完璧な政策だったとしても、成立した法律が役所にとってイマイチなものであったら、役所はイマイチな法律どおりに政策を遂行しなければならないのです。

 そこで、政策を発案者にとって完璧な原案どおりに実行するために「国会対策」が必要になります。国会の審議が思いどおりになるようにコントロールすることを、国会対策と呼びます。与党は国会対策により、政策の変質を最小限にして法案を成立させるのです。

 2020年1月現在の日本で政権与党となっている自民党と公明党は、役所が政府を通じて国会に提出する法案を、提出前に審査しています。これを「事前審査制」と呼びます。この仕組みでは、原則として与党が同意しないかぎり、政府が国会に法案を提出することはできません。つまり、政府提出法案を成立させるという点で、政府と与党の目的は一致しています。国会で、政府と与党が法案の成否をかけて質疑の応酬をすることはまずありません。

 野党にも国会対策はあります。野党の国会対策は、野党のポリシーに反する法案の成立を阻止することが主な目的です。しかし、野党は与党にくらべて議席が少なく、採決すれば法案は必ず成立します。そのため、野党は法案を採決させないことで、その成立を阻止しようとします。法案の審議入りの時期を遅らせたり、審議拒否などにより審議を引き延ばしたりするのは、採決を回避するためです。つまり、野党にとっての最善の状態は、法案審議をさせないことなのです。野党が反対している法案の審議に応じているというのは、与党に追い込まれている状態です。

 ここで、不思議な現象が起きます。与党は政府との間で話がついていて、国会の審議で法案の中身について議論する必要がなくなり、野党は法案審議に応じないことを最優先に考えていて、法案の中身について議論することが二の次になります。与党も野党も国会で法案の中身について議論するモチベーションがないのです。そもそも現在の国会審議の慣習上、法案審議で国会議員同士が議論の応酬をする機会は、ほとんどありません。議員同士で法案の中身について話さないということは、いわゆる「政策論争」が行われないということです。

 「政策論争が行われない」という国会の現状は、あなたが学校で習ったときにイメージしたものと少し違うはずです。国会審議に関するこの前提を頭にいれずに、政策の内容と与野党の国会対応をごちゃまぜにして議論すると、与党支持者からは野党の行動が不合理に見え、野党支持者からは与党の行動が強引に見えます。そのため、会話が平行線をたどり交わらない可能性が高くなってしまいます。

 ですから、政治の話をするときに、現在の国会審議のルールを把握しておいたほうがいいと思うのです。

 この連載では、いままでブログに書いた内容をまとめて、国会の審議がどのようなルールで行われているかを説明します。そして、実際のエピソードをもとに、国会のルールがどのように攻撃や防御に使われていったかも詳しく解説しようと思います。ひととおり読めば、国会関係の政治ニュースの意味をより理解できるようになるでしょう。

 個々の政策の是非には踏み込まず、その政策を可能にする議案が国会で可決される可能性がどの程度かを話し合うことができれば、友人とスポーツや映画の感想を話すように、楽しく気軽に政治の話をできるはずです。